中国户籍制度的演进与发展问题研究

张杰

【摘 要】 随着我国社会经济的不断发展，户籍制度的范围也在逐步扩展，如若制度不能与时俱进，其局限性便会愈发凸显。文章首先梳理了我国户籍制度的演进过程，其次论述户籍制度改革的必要性，最后从宏观政策与微观政策两个维度对户籍制度改革提出具体建议。

【关键词】 中国户籍;户籍制度;演进;改革

一、我国户籍制度演进

我国新的户籍体制的设定和发展分为四个时期：第一时期，1949-1958年为户籍制度的初期，主要是以临时性政策为主。此时期我国刚刚建立，户籍制度主要的职责是维护社会的治安稳定，并且施行了首次人口普查工作，统一了登记制度，划分了地主及富农等阶级，社会基本稳定;第二时期，1958-1966年，户籍制度从临时性转变为明确设立。由于历史原因，导致农民大量涌向城市，我国先后制定了一系列措施防止、制止人口盲目流动，二元制户籍制度正式出台;第三时期，1966年-1975年，由于处于文革时期，各项制度处于荒废状态，期间农民逐步转化成工人，知青要求回城并恢复户籍。国家采用城乡二元模式来规范农民转变工人的历程;第四时期，1975年至今，随着经济的高速发展，户籍管理制度逐步完善并且被弱化，城乡差别矛盾需要被调节，但是事实上人口的迁移始终受限。户籍制度从建立开始直到如今，都是以服务社会利益为首要条件。

时代在发展，户籍现状也在改变，如果不与时俱进，其局限性会愈发凸显，无法满足现代社会对居民户籍管理的需求。户籍制度变革应顺应时代，实现人口有序流动。另外，现代户籍制度的改革应遵循公平原则进行，既可以满足居民的基本人身权利，又能够符合现代城市发展与社会承载的需求。

二、户籍制度改革的必要性

社会的不断进步，户籍制度同样需要逐步的完善和发展，通过问卷调查的结果，可知大部分人都期盼城市户口带来的公共福利。户籍改革措施的重要性不言而知，主要表现在如下几个方面：首先，改革能够早日促进公民迁移自由的实现，我国原有的限制迁移制度已经不符合现代的发展水平，应当尽早完善和确立自由迁移政策的落实，以实际的法律保护效力为保障，撤销对迁移的制度限制;其次，户籍改革能够更好地维护和体现社会的公平性，通过对资源的合理化分配，实现社会稳定，促进经济有序发展。户籍制度依附着大量公共资源，但是在实际运行中，户籍制度已经严重制约了很多公共资源的公平分配，跟不上时代发展的要求。比如，法律从业者实习机会的分配，就不适用户籍制度分配。从长远发展的层面出发，这种分配制度急需新的户籍制度来推行。户籍制的改革是保障我国经济高速运行的重要环节。这些缺失不利于社会进步与经济发展，只有加大改革力度，早日实现户籍制度同我国的社会形势发展相吻合。

三、户籍制度改革的措施建议

1、宏观政策

（1）健全法律制度。尽快制定完善相关的法律法规，是推行户籍制度改革顺利施行的关键。在国际组织中，早已将迁徙自由制度纳入人权制度范畴。限制户籍迁移实际上是对人权的不尊重和侵犯。与此同时，我们也要认识到，所谓的自由迁徙并不代表没有任何制约的随意放纵，而是要依附在相关法律法规基础上的自由。因此，只有在建立相关法律政策掌控的前提下，才能真正实现人力资源的合理流动和公平配置。

我国目前的管理执行体制多采用的是逐层传达式，在执行过程中，逐步形成了地方政府对政策的落实各作打算，出现了不协调统一执行的局面，缺少了区域间共同发展的基础。另外，在财政税收上，自从税改政策执行以来，各地方政府无论是在制定事权、人权的规划上还是财政的收支安排上，首要考虑的都是本区域的经济发展和本地区的人员安排及保障。未来规划中，各地区的准入条件皆充分考虑城市规划的可容性，充分考虑其对社会的贡献和承载能力，是否有利于经济发展等因素。例如上海的申请条件明显高于成都的落户申请条件，充分说明了地区不同，户籍准入标准高低不等是非常科学的，有利于各地在容纳规定值内，能够引入高品质人才、丰厚的资金、先进的技术，促动本地的经济高速发展。因此，我国目前的任务应该以修改户籍制度、制定新的户籍法、陆续制定后续的配套制度为重点内容。

（2）统筹户籍改革。目前，由于与户籍制度相关的附加制度过于繁杂，例如社保、教育改革等，导致我国的户籍改革进程十分艰难。问卷调查结果显示，改革过程中大多数人并不知道正在改革或者没有参与其中。由于财政保障不足，承载力受控严格，既得利益和新近利益的矛盾尤为突出。因此，户籍制度的改革应该首先考虑从区域差异为突破契机，由中央统一部署整体的改革策略，整体参与，将经济发达的城市确立为首批改革试验点，先改带动后改，推行新的改革制度并取得相关经验，用于今后我国户籍改革的借鉴。2009年上海作为首批实验城市，推行了居住满7年可以取得落户资格的新的户籍政策。与此同时，要注重户改与城市进化相结合的策略，要吸引高质量的农村劳动力向城市转移，达到既能提高农民生活品质，又能提供城市化所需的劳动力的目的。目前我国的户籍制度被附加上了很多的权利，弱化了其基本功能的发展。新的户籍制度应该回归其人口信息登记的原始功能，如姓名、性别、文化程度、居住地址、单位等数据的统计整理，逐步推行动态管理制度。

2、微观政策

（1）全面推行积分入户改革。深圳市率先提出的积分入户政策一经出台好评如潮，此政策在逐步完善之中可以切实解决如农村大学生、农民工、打工人员等的入户问题。该政策首先明确入户积分的标准，又加入了信用等级与刑事犯罪等扣分项目，有机地把加分、扣分结合到了一起。此政策在今后改革中，应经國家加大推广力度，放宽合适门槛，为真正吸引人才、便民惠民推开大门。

（2）解决进城务工人员户籍问题。在经济高速发展的情形下，部分务工人员具备了落户条件，因此首先考虑和解决务工人员转户问题是我国户籍制度改革的首要任务。为了更好地适应时代的发展，推动转户工作的顺利实施，我国政府提倡积极引导务工的公民在中小城市生活。在2010年相关部门出台了一系列惠民政策，包括加快发展中小城市的落户政策，科学合理地解决广大农民在社会城市化进程中的就业生活问题。此政策的出台非常符合目前形势，保障了部分农村人口在中小城市、城镇的落户的合法权益，确保他们过上富足生活。

（3）适当放宽户籍准入制度。我国户籍改革首先考虑的改革试验点为我国的6个经济发达区域，是因为这几个城市代表着我国的核心力量，是我国面向世界的窗口城市，是中国大陆最重要的城市。这些主城区的户籍居民已经颇具规模，未来幅度不大，数量有限。因此，该类城市的户籍有数量的上线限制，也有质量的严格要求，这样才有利于高水平推进实现国际化都市的宏伟目标。顶尖发达地区如香港、澳门等，应采用匹配高端户籍准入限制;一线超大城市如北京、上海、广州等，应各自参照高端准入户籍准迁制度;其它省会城市如郑州等，则可以通过总量控制审批，运用综合落户指标;地级城市如潮州等，执行附加条件的购房落户条件可进一步放宽;县级城市，应该加大放宽政策，购房落户条件只要满足有一年及以上工作经验即可。

四、结语

随着我国城乡一体化的逐步形成，户籍问题逐渐受到人们的关注，全面分析我国现行户籍制度的现状、问题，并积极探寻出我国户籍制度改革的有效路径势在必行。针对我国目前户籍制度存在的缺陷，本文从宏观和微观两个层面提出了一些改革措施，包括健全法律制度、统筹户籍改革、加速积分入户、解决进城务工人员户籍问题等，希望这些对策建议能对当下推动我国户籍制度的改革发展提供启发。

【参考文献】

[1] 林浩.中国户籍制度变迁研究[D].西南财经大学，2013.

[2] 张玮.城市户籍制度改革的地方实践[D].华东师范大学，2009.

【作者简介】

张 杰（1985.1—）男，回族，河南郑州人，硕士研究生，助教，河南警察学院，研究方向：法学公安类.