公共政策议程研究现状及文献综述

摘 要：公共政策学是一个比较年轻的学科，它兴起于第二次世界大战后的西方国家，“政策科学”的概念首先是由美国学者拉斯维尔在其《政策科学》一书中提出的。随后戴维·伊斯顿提出公共政策学的研究核心是决定哪些问题将成为政策问题，这比决定哪种决策方案要重要得多。这一经典阐述也说明了政策议程的在政策过程中的重要性，政策议程设置被认定为公共政策制定的逻辑起点，政策议程的研究逐渐兴起。本文将从以下方面介绍中西方学者对于政策议程的研究。

关键词：公共政策 政策议程 政策议程模型

一、政策议程的概念范祷研究

一直以来，中西方学者对于政策议程的定义争议较大，即“什么是政策议程？”，学界主要从三个角度来界定：

一是从政策制定者的角度来界定，目前占据主流地位的定义是由詹姆斯·H·安德森（James·H·Anderson）提出的，他认为“不是所有的问题都会得到决策者的关注，只有那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”[1]。罗格·W·科布和查理斯·D·艾尔德（Roger W. Cobb&Charles D. Elder）在《议程建立的政治》一书中提出政策议程是“一场值得政府合法关注的政治纷争，一组按计划应引起决策层积极而密切关注的事物”[2]。国内学者邱昌泰（1999）认为，所谓政策议程就是“政策制定者对于来自社会的强烈需求釆取积极的因应行动，并将它列入政府处理公共问题的公共计划时程表，以解决公共问题，满足人类需要”[3]。

二是参与者的角度界定，拉雷·N·格斯顿（Larry N.Gesron））从公众参与的角度出发，提出“社会公众在任何时期内对于经济、社会、技术领域内的话题进行的持续关注将形成公众议程”[4]。从国内学界来看，陈振明（2003）认为“人民群众在政策制定的过程中充分表达自身的诉求和需要，使公共政策顺利制定”[5]，孙萍和许阳（2012）认为“决策者与多个主体商议后对社会问题进行确认并排序后加以处理的过程”[6]。

二、政策议程设置的分类及影响因素研究

伯纳德·科恩（I. B. Cohen）于1963指出了媒介对于公众思考的影响，在强调媒体对政策议程设置有重要作用的基础上，提出了政策议程设置的三种阶段论，即"媒体议程一公众议程一政策议程"，认为社会问题最终进入政策议程要先后历经这三个阶段。罗格·W·科布和查理斯·D·艾尔德（Roger W. Cobb&Charles D. Elder）则遵循两分法将政策议程分为系统型议程和制度型议程，依据其阐述这两者也可视为公众议程和政府议程。[7]目前包含媒体议程的分类被更广泛认同。

公共政策议程的设置必然会受到各种因素以及环境的影响，西方学者在这方面的研究比较完善，主要分为以下几类：首先是触发公共政策议程的因素。詹姆斯·H·安德森（James·H·Anderson）在他的基础上提出政治领导、危机事件、抗议活动以及传媒曝光四个触发因素[8]。此外，西方学者还认为政治原则的偏离、社会价值体系的紊乱、政府体制的闭塞以及决策者的弱承受能力都会阻碍政策议程的设置。[9]

三、公共政策议程设置的分析模型研究

公共政策议程设置模型分析在西方的研究中有很多比较成熟的理论，其中有以下几种具有代表性的理论模型：一是威尔达夫斯基（（Aaron Wildavsky）的文化理论分析模型，该模型是建立在道格拉斯的“格子一集团”文化理论基础之上的，通过等级制文化、个人主义文化、平等主义文化、宿命论文化以及新增的隐遁文化来解释人们在选择社会公共问题的态度和行为[10]。二是约翰·W·金登（John·W·Kingdon）的“多源流分析模型”，这也是目前关于公共政策议程设置影响最为深远的模型。他认为“该理论模型的问题流、政策流以及政治流，分别涉及问题的界定、技术可行性及政治影响等因素，三股源流汇集便打开政策之窗，推动公共政策议程的设置”[11]，逐步完善了多源流分析模型。

国内的学者对于政策议程设置的研究起步较晚，受西方研究的影响较大，但国内学者结合中国国情，研究出了具有中国特色的议程设置模式。其中最具代表性的有王绍光（2006）根据"议程提出者"和"民众参与程度"两个维度提出了政策议程设置的六种模式，在改革开放之后，随着民主程度的提高，民众的参与意识也逐渐觉醒，萌生出越来越多的利益诉求，这种民众参与程度高的模式被称为外压模式。而自媒体时代的到来，更加是催化了我国公共政策议程设置的模型演变。在议程设置过程中，“随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，‘关门模式和‘动员模式逐渐式微，‘内参模式成为常态，‘上书模式和借力模式时有所闻，‘外压模式频繁出现。”[12]。

四、公共政策议程研究评述

通过对国外的文献进行梳理，我们可以知道，议程设置理论在国外的发展历史已有 40 多年的时间，理论框架基本成熟，但现阶段国外议程设置的相关研究仍然在原有框架内的继续研究，并没有突破原有的框架，因而创新性理论较少，同时缺少对于议程设置时代特征的分析。

国内对于公共政策议程的研究更多的是引进国外的理论，并在其理论框架内来分析问题，缺少我国当代政策议程特征的具体分析。同时在研究方法上，国内的研究方法大多集中于案例研究，比较分析等，通过具体研究新媒体在某一案例中的参与和作用来总结议程设置的模式。国内对于议程设置的研究方法上定性方法较多，定量方法较少，这也造成了国内在议程设置方面的研究有很大的局限性。国内的研究内容大多集中在社会民生、环保相关的政策，这些领域一方面出现比较多的焦点事件，并且对技术知识等要求较低。虽然国内外对公共政策议程设置相关理论的研究已经取得了一定的成果，但对于该领域的研究仍需要进一步深化和详细的分化并进行时代特征层面的分析。

参考文献

[1][8] （美）詹姆斯·E·安德森著;公共决策[M].唐亮译.北京：华夏出版社，1990，12：68-72.

[2] Roger·W·Cobb and Charles·D·Elder， Participation in American Politics： The Dynamic of Agenda-Building. Baltimore： Johns Hopkins University Press.1983.

[3] 邱昌泰 .公共政策：當代政策科学理论之研究[M].巨流图书公司，1999：67.

[4] （美）拉雷·N·格斯顿著，朱子文译，公共政策的制定：程序和原理[M]，重庆出版社，2001，52.

[5][7] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：185-188.

[6] 孙萍，许阳. 公共政策议程设置研究现状梳理与评价[J].广东行政学院学报，2012，06.

[9][10] 张欣尧. 我国地方政府公共政策议程设置新模式研究[D].湖南师范大学，2013.

[11] （美）约翰·W·金登著，丁煌，方兴译.议程、备选方案与公共政策[M].中国人民大学出版社，2004：95.

[12] 王绍光. 中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006（05）.

作者简介：王瑀琦（1995-），女，河北保定人，华北电力大学法政系行政管理专业研究生。