深入推进“放管服”改革加快基层服务型政府建设进程

张利萍

【摘要】新形势下，怎样正确认识、处理好“放管服”三者之间的辩证关系，做到该放的放、该管的管、该服务的服务到位，使人民群众有更多的获得感，是始终摆在基层服务型政府面前的一项重要课题。如何做好“放管服”，关键在于做好权力的“减法”、责任的“加法”、市场的“乘法”。基层服务型政府建设迫在眉睫，离群众的期盼还有一段距离。如何打通与群众的最后一公里，我们期待更多更精彩的“海门探索”“海门经验”。

【关键词】理念再认识;进程再认识;核心要点

【中图分类号】D630 文献标识码：A 文章编号：2095-5103（2019）05-0018-04

一、对“放管服”改革理念的再认识

1.理顺几个概念提出的过程与内涵关系

“放管服”改革一词提出的时间是在2016年5月9日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出：“‘放管服改革实质是政府自我革命。”我国行政审批制度改革开始于2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》（国办发[2001]71号），成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革。2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要深化机构和行政体制改革，转变政府职能，深化简政放权。

幾个概念之间关系错综复杂，其中全面深化改革范围最为广泛，行政管理体制改革强调的是政府职能改革，行政体制改革的核心就是简政放权。行政审批制度改革包含在管理体制改革内。其中，“放管服”改革的概念很强大，由传统的管理向服务的转变是核心要义。

2.浅析“放管服”三者之间的辩证关系

党的十八大以来，党中央牢牢抓住转变政府职能这个“牛鼻子”，着力推进简政放权、放管结合，后又将优化服务纳入其中，“放管服”三管齐下、协同推进，紧紧抓住行政体制改革和经济体制改革的核心，激发市场活力和社会创造力，促进社会公平正义，提高行政办事效率。“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”即简政放权，降低准入门槛。“管”即公正监管，促进公平竞争。“服”即高效服务，营造便利环境。“管理就是服务”“行政就是服务”。就基层服务型政府而言，放、管、服三者并不能等量齐观。“放”和“管”只是手段，都是为了更好地“服”，行政改革的真正目的和价值所在是优化服务，真正让老百姓受益。

3.明确“放管服”改革的关键及意义

简政放权、放管结合、优化服务，是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容，是构建科学的市场监管体系的迫切要求，也被社会各界视作全面深化改革的“先手棋”、转变政府职能的“当头炮”，一直为党和政府高度重视。“放管服”改革不断激发市场活力，带动改革创新创业的热潮，在推进基层服务型政府的建设进程中扮演着十分重要的角色。在改革浪潮中，老百姓在其中有了更多的获得感。党的十八大以来，习近平总书记多次在重要场合强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。同时要深刻认识到改革与发展之间的辩证关系。面对中美经贸摩擦等一系列风险挑战，必须持续依靠深化“放管服”改革来赢得未来的发展。

二、对“放管服”改革进程的再认识

1.改革背景：行政审批“一长四多”

所谓的行政审批“一长”主要指的是“时间长”。比如，某乡镇某汽车配件有限公司，从2011年立项至2013年办结施工许可，历时2年4个月;某小区从拿地到取得施工许可耗时一年多。“四多”指的是盖章多、收费多、材料多、中介服务多。具体体现在一个投资建设项目从征地到取得施工许可手续需盖100至130次印章;以10000平方厂房为例，建安费用预计1000万元，费用非常昂贵;一个投资建设项目从征地到取得施工许可手续不少于300份材料;创办各类企业共需1300多个前置事项，其中涉及中介服务500多个。

2.改革历程：从“摸着石头过河”到打造“最优版”特色样本

2001年10月，海门市审批服务中心正式成立。2010年7月，海门市行政服务中心更名南迁。近年来，该市以市政务服务中心为载体，大力推进“三集中三到位”，实行“一门式”服务，办事群众“多地跑”问题得到初步解决，但单纯的物理整合无法从根本上解决审批“一长四多”问题。

2015年10月27日，海门市行政审批局挂牌成立，先后在建设项目、市场准人等重点领域和关键环节开展相对集中行政许可权改革，并分别于2015年12月1日和2016年2月1日开始对上述两个领域的审批事项进行集中办理。2016年6月，海门市政务服务中心迁入新大楼。原本由住建、环保、市监等10个部门行使的82个审批事项划转至行政审批局，实行“一枚印章管审批”。至此，该市的行政审批在体制上实现了由“分散、重复”型旧模式向“集中、高效”型新模式的华丽转身。

3.改革做法：多项举措齐抓，切实保障改革效果

一是完成“五张清单”工作。制定出台了市级行政许可事项目录清单、市级行政权力事项目录清单、市核准投资项目目录清单、市级行政事业性收费目录清单和政府性基金项目目录清单、市政府专项资金管理清单等“五张清单”。完成政府部门责任清单编制工作，加快取消下放行政审批事项和管理权限。2014年，以授权、委托或代办等形式，将741个许可、非许可、公共服务事项分ABC三类下放到区镇办理。区镇便民服务中心针对本地区实际，将市政府下放的事项进行再梳理后，将不少于30%的事项下放至村（社区）便民服务室。全面清理规范职业资格资质。全面清理规范经营服务性收费，编制海门市政府制定价格的经营服务性收费项目目录，该目录共涉及16个部门、52个收费项目。完成行政权力清单标准化工作。

二是深化集中高效审批，治理“一长四多”突出问题。按照中央、省统一部署，海门市全面开展相对集中行政许可权改革试点工作，成立行政审批局，将原本分散在发改委、住建局等10个部门（单位）的82项行政许可、行政确认和其他事项划转到市行政审批局，实现了“进一个门，办所有事”的目标，在全省乃至全国县（市）级行政审批服务系统中产生了一定影响，提供了丰富的经验和做法。实行一张表管审批，制定出台项目审批流程图、市场准人服务指南，做到“表外无审批、表外无材料”。审批中介机构服务全面提升。2015年7月，在全省率先组建不动产登记局，认真落实“全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监督”的“四全”服务模式，推动不动产登记提速。工商登记制度改革全面推进。

三是强化事中事后监管，着力营造规范有序的市场环境。建立健全“3+N”监管体系。全面推进双随机抽查机制。出台《关于建立双随机抽查机制加强事中事后监管的实施意见》，建立了“一表两清单、两库一平台”双随机抽查机制。齐抓共管综合行政执法改革。2014年12月，完成县级工商、质监、食药监“三合一”改革，通过整合职能、聚合力量、融合机制，在市场监管领域实现“一个部门管市场、一支队伍管执法”。充分发挥信用监管奖惩作用，出台《关于落实我市社会信用体系建设的实施管理办法（试行）》，对全市推进社会信用体系建设进行部署，明确列出了22项对失信被执行人的联合惩戒措施。

四是优化公共服务流程，倾力创造高效便捷的政务环境。融合发展线上线下服务平台。通过网上办事大厅，单位和个人通过网络提交各類审批资料，并完成审批业务。创新创优公共服务发展模式。深化商事制度改革，全面实施“多证合一、一照一码”登记制度，创新推出三种开办企业“VIP套餐”：“不见面”服务套餐、“就近银行网点代办”服务套餐、“审批窗口全程包办”服务套餐，投资商可任选一种，均可在2个工作日内办结。创新预审服务机制、并联审批机制、帮办代办机制，全力实施“一枚章管审批、一张表管审批、一张网管审批、一套机制加速审批”的“四个一”工程，推进集中高效审批。有效推进基层便民政务服务体系。全面推进“不见面审批（服务）”“互联网+政务服务”。

4.改革成效：“放管服”改革推进海门审批迈入高效时代

近年来，海门市认真贯彻落实中央、省、市“放管服”各项决策部署，全面贯彻落实国家、省、市关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革的总体要求，围绕相对集中行政许可权改革主线，坚持“服务经济、方便群众”工作理念，突出信息化、规范化和便捷化三大重点，不断优化服务机制和管理模式，服务效率和服务质量不断提升，审批服务制度改革走在全省前列。以“提速、增效、降本、惠民”为目标，围绕“5张清单、5个平台、6项重点改革、6大监管体系”总体框架，大胆探索，锐意改革，取得了明显成效，为促进全市经济社会持续健康发展营造了良好环境。

江苏省、南通市“放管服”专项督查领导均对海门市“放管服”改革工作给予充分肯定，在2016年度江苏省市县简政放权创业创新环境评价中，海门市位列全省第4名。截至2018年6月底，海门市行政审批局共受理事项19141件，已办结19141件，按（承诺）时办结率为100%，当场办结率为86.6%，提前办结率为98.8%;新增市场主体12893个，其中新增企业数量2757个。一些需要多事项审批的建设项目，报建审批时间从200多个工作日缩短至30多个工作日，所需材料从150多份减少至25份左右。

5.存在的问题

一是“难点”：对上沟通协调难度较大。人随事走，有些问题对上不好协调，现实中碰到难以处理的问题还是要跟南通市各部门进行沟通协调。

二是“痛点”：制度创新提升空间不大。对改革过程中碰到的问题环节进行梳理，但是受限于法律法规，难以进行突破，顶层设计如何更好地契合“放管服”改革是一个从上到下需要深入解决的难题，尤其是上层构架至关重要。

三是“堵点”：部门专网数据壁垒未能打通。如公安专网、人社专网等，其他部门不好随便使用，一旦涉及一些隐私就难以跨越。这样，离江苏政务服务网需要的一网办理要求还有一定的差距。

四是“盲点”：政策业务培训存在盲区。目前存在这样一种现象，法律法规已经对审批流程进行了更改，但行政审批中心业务人员却毫不知情。

三、推进基层服务型政府“放管服”改革的几个核心要点

1.统一“不见面审批（服务）”标准

因事项实施主体对于不见面审批理解的不同，导致“不见面审批（服务）”事项的界定标准不同。建议进一步明确“不见面审批（服务）”的事项标准，统一口径。丰富“不见面审批（服务）”的应用场景。建议积极探索取消审批、审批改备案、简化优化审批流程、实行告知承诺制等多种改革方式在不见面审批中的应用。

2.强化相对集中行政许可权改革的保障

目前，相对集中行政许可权改革中一些做法缺乏法律法规的支撑和保障。比如，我们即使让各区镇编制完区域环评和区域能评，但是没有对应的审批层级或部门，评估结果无法应用。建议加强上下结合，加强改革与法治的辩证统一。

3.加快促进体制创新与“互联网+”融合

公安、建设、工商、国税、地税等条线部门均有白建的业务系统，从办件信息、证照信息、法人信息等各方面与同级部门间数据共享存在难度;审批局所涉及的信息系统多达18个。建议推动政府管理创新，打通条线白建系统的障碍，打破部门间的数据壁垒，实现大数据信息的共享共用互认。

参考文献：

[1]刘双良，秦玉莹.“放管服”改革背景下地方治理能力的提升——基于“互联网+”的分析视角[J].江淮论坛，2018，（6）.

[2] 李军鹏，改革开放40年我国放管服改革的进程、经验与趋势[J].学习与实践，2018，（2）.

[3]毛寿龙，刘茜.政府“放管服”改革及其“获得感”的秩序维度[J].江苏行政学院学报，2018，