杭州“拥江发展” 视野下的区域产业协调研究❋
——以淳安为例

葛彩虹 邵全胜

提 要： “拥江发展” 是杭州发展的重大战略。 “一湖秀水、 满目青山” 是杭州淳安县的资源禀赋， 特别是千岛湖配水工程实施后， 如何在保护秀水中实现淳安的发展， 是“拥江发展” 行动中迫切需要解决的实践问题。 课题组以“拥江发展” 视野下的区域产业协调发展为主题， 奔赴杭州市拥江办以及淳安、 桐庐、 富阳、 萧山等地的区市县拥江办、 产业办、 经信委等各部门进行了座谈、 访谈和实地考察， 分析淳安县在“拥江发展” 中的战略机遇和当前产业发展面临的重大挑战， 提出明确淳安的功能定位、 打造杭州都市的大花园， 明确淳安的发展边界、 打造多规融合的示范区， 增强淳安的保护合力、 建设共抓保护的新机制， 增强淳安的发展动能、 建设城乡统筹的新样板等在高标准保护中实现产业的高质量发展转变的四方面意见和建议。

钱塘江（包括钱塘江、 富春江、 新安江， 下同） 是杭州的黄金水道， 沿江区域是杭州最具发展活力和发展潜力的地区。 “沿江发展” 和“跨江发展” 在每个时期充分地承担其自身的历史使命， 随着“创新、 协调、 绿色、 开放、 共享” 五大发展的理念深入以及杭州城市空间的实际情况， 统筹协调沿江各类要素资源的内涵式发展， 从“跨江发展” 跃升“拥江发展”， 已然成为新时期杭州城市发展的新要求。杭州城市从“沿江发展” 到“跨江发展”， 再到“拥江发展”， 整个城市空间正从“三面云山一面城” 向“一江春水穿城过” 嬗变。 在推动这场嬗变的过程中， 区域产业的布局和发展是最核心的内容和支撑。 以“拥江发展” 视野下的区域产业协调发展研究为专题组织开展调研， 赴市拥江办以及淳安、 桐庐、 富阳、 萧山等地的拥江办、 产业办、 经信委等各部门进行了座谈、 访谈和实地考察。 淳安位处杭州西部，是全省26 个加快发展县之一， 也是杭州地区唯一一个加快发展县。 “一湖秀水、 满目青山” 是该县的资源禀赋， 特别是千岛湖配水工程实施后， 如何在保护中实现上游淳安的发展， 是“拥江发展” 行动中迫切需要解决的实践问题。

一 淳安在“拥江发展” 中的战略机遇

杭州“拥江发展” 战略／行动的提出， 核心要义是在加快建设“独特韵味别样精彩世界名城” 和打造“展示新时代中国特色社会主义的重要窗口” 中， 贯彻落实“创新、 协调、 绿色、 开放、 共享” 五大发展理念。 且推进“拥江发展” 的前提是“坚持生态优先、 全域统筹”， 在坚持突出重点区域的同时， 要坚持“13 个区县（市） 一盘棋”。 这些重大决策， 必将给淳安县域的保护与发展带来重大的机遇及强大的外力。

（一） 共抓保护的机遇

杭州市委十二届四次全体（扩大） 会议报告指出， “钱塘江是浙江和杭州的‘母亲河’， 是杭州生态文明建设和城市发展的轴带”。 怀抱千岛湖的淳安地处钱塘江的上游， 再加上千岛湖配水工程的实施， 千岛湖的一湖秀水将直接成为杭州生态文明建设的重点和城市发展的重大资源。 为此， “共抓大保护、 不搞大开发” 将在全流域得到深入贯彻， 而淳安是杭州西部的重大生态屏障， 在“拥江发展” 行动中， 下游合力“共抓” 千岛湖保护的意识和推动力度必将进一步增强， 合力与淳安“共抓” 大保护的机制也必将在“拥江发展” 中快速形成。

（二） 产业互兴的机遇

淳安是大杭州的一部分， 没有淳安的高水平小康就没有全市的高水平小康。 生态保护是淳安的根本要务， 同时市委、 市政府对淳安的经济发展也一直高度重视。前几年实施的“交通西进” “旅游西进” 等重大举措， 给淳安的经济社会发展带来了巨大变化。 随着“拥江发展” 行动的推行， 钱塘江两岸重点区域的产业布局将会发生重大调整， 其溢出效应及淳安的资源禀赋， 必将给产业资本及淳安带来发展的重大机会， 与钱塘江重点区域形成产业互联互补互兴的格局。 如区域旅游、 生态智造、 文化创意、 生态农业、 休闲农业、 健康养生、 度假养老、 会议会展、 企业总部等都会给淳安带来联动发展的机遇。

（三） 乡村振兴的机遇

“深锁大山看金山”， 对外交流不便是制约淳安乡村振兴的重要因素之一。 随着“拥江发展” 大杭州交通圈的建设， 特别是杭黄高铁的即将开通、 千黄高速的开工建设、 杭淳开高速的规划建设， 以及杭州城西机场、 城西高铁站等交通的规划建设，将大大改善淳安对外的交通通达条件， 再次缩短淳安融入杭州大都市的时空距离，淳安的区位条件将进一步得到改善。 这将为淳安推进以产业、 人才、 文化、 生态、组织振兴为主要内容的乡村振兴提供良好的软环境支撑， 有利于吸引更多的在外乡贤回归农村、 吸引更多的城市游客来到农村、 吸引更多的创业资本进入农村， 这些必将为淳安加快打造乡村振兴示范区提供重大机遇。

（四） 共美共富的机遇

杭州市委、 市政府在“拥江发展” 战略中专门强调， 要坚持和深化区县协作、联乡结村、 结对帮扶等城乡融合发展机制， 推进科技、 人才、 现代服务业、 文创、旅游、 交通“六大西进”， 形成“以东带西”、 融合发展的城乡一体共富共美新格局。 市委、 市政府的这一系列决策部署， 是对五大发展理念的具体实践， 特别是对推进淳安的协调发展， 实现发展成果共享， 达到共美共富， 明确了具体的实践载体和举措， 为淳安在环境秀美的基础上实现县域群众更多的幸福提供了重大机遇。

二 当前淳安产业发展面临的重大挑战

（一） 更高标准的保护

“一湖秀水” 是淳安的生态之魂， 也是淳安“拥江发展” 的本质所在、 责任所在。 特别是随着千岛湖配水工程的实施， 千岛湖又成了杭城的重要饮用水源地。 不论是从社会的关注度出发， 还是从其功能的变化出发， 淳安对“一湖秀水” 的保护都应当坚持更高标准， 应当成为淳安奋进新时代的新担当。 而对“一湖秀水” 的保护又是一个区域的系统性工程， 保护和管理的体制、 机制、 方式、 举措等都需要在新的工作历程中不断地加以创新和持续推动。

（二） 期盼发展的群众

淳安目前还是全省26 个加快发展县之一， 也是杭州地区唯一一个加快发展县。根据表1， 2017 年， 淳安县共实现地区生产总值255.7 亿元， 人均55496 元， 是杭州市人均地区生产总值（134607 元） 的41.22%； 淳安城镇居民人均收入40269 元，是杭州市城镇居民人均收入（56276 元） 的71.56%； 淳安农村居民人均收入17721元， 是杭州市城镇居民人均收入（30397 元） 的58.3%。 同时， 全县教育、 卫生等公共服务和保障水平与其他县市的水平还有较大差距， 当地群众求发展、 盼发展、快发展的愿望十分迫切。

表1 淳安、 杭州部分经济指标

（三） 发展要素的限制

首先是发展空间要素限制， 即发展的空间平台要素限制。 淳安虽有4427 平方千米的广阔地域， 地域面积相当于一个嘉兴地区， 是浙江省地域面积最大的县， 但“八山半田分半水” 是对淳安土地资源的形象描述， 573 平方千米的千岛湖就镶嵌在淳安的中心腹地。 这些特殊的地形加大了淳安用地空间的难度。 特别是21 世纪初曾将淳安100%的陆地划入了饮用水源保护区范围， 经过2015 年的局部调整， 目前仍有97.95%的陆地属于饮用水源二级保护区范围， 按新修改的《水污染防治法》 规定， 饮用水源二级保护区属于禁止建设区。 合理处理保护与发展的关系， 划定合理发展空间是推进淳安产业发展的现实问题。 其次是市场主体要素限制。 淳安不仅市场主体少， 上规模的市场主体更是少之又少， 且县域民间资本受发展积累的影响，也没有大的活力， 引入外来资本或市场主体进入淳安发展的难度相比其他地区更大。再次是人才要素限制。 淳安有46 万户籍人口， 但流出的有13 万多人， 这些流出的大多是年轻人或创业的骨干， 也是高学历者。 再加上人才竞争日趋激烈， 淳安吸引、留住人才的难度也会进一步加大。 最后是区位条件要素限制。 虽然这些年来淳安的交通条件得到巨大改善， 但无论如何淳安都是离杭州最远的县域， 且其相邻周边县域的经济发展也不能为其带来大的辐射作用。 另外， 淳安县域内部乡镇与村之间的道路等级还相对较低， 对乡村振兴和全域旅游等产业的发展存在一定程度的影响。

（四） 财政保障的压力

淳安县2017 年全县财政总收入只有30.91 亿元， 地方税收只有17.27 亿元。 而据该县环保部门测算， 今后每年对以千岛湖水环境为重点的环境保护投入需达到10亿元以上， 县内公共基础设施、 教育卫生等公共服务和民生保障又需要实现快速提升， 也必须加大财政投入。 既要强保护， 又要保民生， 还要搞建设， 其财政的自我保障压力巨大。

三 共推淳安保护与发展的意见和建议

在推进“拥江发展” 中， 保护是淳安的第一责任， 发展也是淳安的第一要务。千岛湖的保护需要共同的努力， 淳安的发展也需要共同的关注。 在共推淳安保护与发展过程中， 根据其所面临的机遇和挑战， 建议可通过“两个明确” 来实现“两个打造”， 通过“两个增强” 来实现“两大建设”， 以加快淳安实现共美共富的进程。

（一） 明确淳安的功能定位， 打造杭州都市的大花园

从历史进程来看， 千岛湖的功能变化有三个时期。 第一个时期是从新安江水电站建成到20 世纪80 年代初， 这个时期千岛湖的功能主要是水库功能。 第二个时期是从20 世纪80 年代初到21 世纪初， 千岛湖的功能除水库功能外， 增加了旅游功能。 第三时期是21 世纪初以来， 由于多地发生水环境问题， 水资源保护越来越被重视， 千岛湖更多地发挥了水资源保护功能。 淳安全域面积有4427 平方千米， 千岛湖占其中的573 平方千米。 在当前创新、 协调、 绿色、 开放、 共享五大发展理念的指引下， 循环经济、 生态产业不断涌现， 在保护下实现发展不仅成为可能， 也越来越成为发展的自觉。 因此， 对拥有一湖秀水的淳安， 不仅要强调其水资源的保护功能，也应充分发挥其广阔地域的生态资源优势， 把淳安打造成杭州的大花园。 以“大花园” 为功能定位， 既不降低保护要求， 也可谋划淳安的产业发展， 实现生态与产业的有机融合， 让淳安这个全省最大的山区县培育出更多新型业态， 产出更多的生态产品， 创造出更多的生态价值， 让这“大花园” 里既有醉人的秀水， 又有迷人的鲜花， 让绿水青山真正成为金山银山， 使淳安成为两山理论的最大实践区。

（二） 明确淳安的发展边界， 打造多规融合的示范区

千岛湖是国家级风景名胜区、 国家森林公园、 饮用水源保护区、 省级旅游度假区等， 并有专门的规划。 同时， 淳安又是个建制县， 千岛湖水域是淳安县域的一部分， 除因千岛湖而有的专门规划外， 还有县域总体规划、 城镇建设规划、 村庄建设规划、 旅游发展规划、 土地资源利用规划、 生态保护规划等。 这些规划在空间上相互交错， 内容各有侧重， 实践中也出现了一些操作矛盾， 给保护和发展在空间利用上带来了不同意见。 要厘清这些规划在空间落地落位上的边界， 就必须实行多规融合， 这也是处理好淳安保护与发展问题的关键所在。 这项工作党中央、 国务院已有部署， 省市也在组织实施， 因淳安具有广泛的代表性， 建议能将淳安作为杭州地区多规融合的试点县， 通过对淳安的多种规划进行深度融合， 明确淳安发展的空间边界和具体举措， 让该保护的地方严格保护， 可发展的地方实现生态发展， 把淳安打造成为多规融合的示范区。

（三） 增强淳安的保护合力， 建设共抓保护的新机制

淳安是杭州“拥江发展” 的生态屏障， 千岛湖水资源更是“拥江发展” 的资源保障。 一湖秀水流入杭城， 必将增添杭州的城市魅力和别样精彩。 千岛湖水资源的保护， 既是淳安当地应担当的责任， 同时也需要上游安徽相关地区的共同努力和钱塘江下游地区的合力支持， 这些既是“拥江发展” 的内容， 也是落实共抓大保护、不搞大开发的具体要求。 为更好地落实这些方面的要求， 有必要结合当前实际， 加快推进千岛湖保护及资源利用等方面的体制机制创新。 如千岛湖的保护管理协调机制， 特别是千岛湖配水工程实施后， 建议建立省级层面的区域协调管理机制， 以协调与上游、 与防洪、 与发电等的各种关系； 探索建立水资源使用与资源保护的价值转换机制（即实现生态资源的价值化）； 完善建立淳安及千岛湖生态共保的财政投入机制； 建立产业发展与生态保护的奖惩激励机制等。 建议将这些方面的内容纳入“拥江发展” 行动的具体计划， 逐项进行探索研究和创新突破， 通过建设共抓保护的新机制， 进一步提升生态的价值观念， 增强千岛湖的保护合力。

（四） 增强淳安的发展动能， 建设城乡统筹的新样板

学习国家东、 西部精准帮扶经验， 建议制定推进科技、 人才、 现代服务业、 文创、 旅游、 交通“六大西进” 的具体行动方案， 明确目标要求和推进举措， 建立考核奖惩制度。 在行动方案中， 要继续重视对淳安内外交通的改善， 建议将“轻轨”规划到千岛湖镇， 进一步缩短淳安与杭城的时空距离， 真正完善淳安融入都市的交通方式； 要继续重视对淳安通村公路的等级改善， 改善淳安广大乡村实现振兴的交通安全环境； 要突出加强对淳安生态产业发展的扶持， 将环境消耗低、 空间占用少的适宜产业向淳安梯度转移， 通过多种形式的合作， 支持并带动淳安农村发展生态农业产业、 休闲度假产业、 健康养生产业、 文化创意产业、 会议会展产业、 高品质水产业等， 加快淳安乡村振兴步伐； 要继续支持淳安异地发展， 为淳安创造更多的发展平台； 要重视对淳安教育卫生事业的支持， 将其纳入城乡统筹发展的重要内容，在设施改善、 人才下沉方面继续予以大力支持； 要重视淳安的社会统筹能力， 将淳安基本养老和基本医保纳入全市统筹， 增强淳安的社会保障能力， 增强淳安人民的幸福感、 获得感、 安全感。 以淳安为实践， 建设杭州地区城乡统筹的新样板。

总之， 贯彻五大发展理念， 推进“拥江发展”， 是杭州加快建设“独特韵味别样精彩世界名城”、 打造“展示新时代中国特色社会主义的重要窗口” 的重大举措，相信在这一大背景下， 千岛湖的水会更绿， 淳安的山会更青， 淳安的人民会更幸福，淳安的未来生态也会在钱塘江这条巨龙上焕发出金色的价值光芒。