看紧政府“钱袋子”将钱用在“刀刃上”──广州市天河区不断完善“参与式预算监督”工作

林志云

如何正确有效开展人大预算审查监督，是人大监督的一个长期课题。广州市天河区人大依据十八大报告、十九大精神和《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，在原有“参与式”预算审查监督的基础上，不断探索审查监督的新途径。

建章立制 强化规章制度对支出预算的指导和约束作用

天河区人大常委会始终以制度建设为抓手，根据经济社会发展情况和各时期工作特点，及时制定和完善监督工作制度，以制度引领和规范审查监督工作。

2013年制定实施了《广州市天河区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》。从三个环节入手改进预算草案的初步审查工作：在预算草案编制初期与财政部门共同探讨预算编制的总体框架、思路以及预算安排的重点，确保预算编制符合政策和法律的规定；在预算报告草案初稿形成后政府常务会议研究前，常委会主任会议形成专门意见提交财政部门；在预算草案经区政府常务会议通过后提交区人大常委会会议审议，再正式提交代表大会审查批准。三个环节无缝衔接，既保证了人大常委会有效行使预算审查监督职能，又较好地处理了区政府常务会议与区人大常委会主任会议、常委会会议、代表大会在预算编制监督中的职责与流程，增强了预算编制的民主性、合理性。

制定出台了《广州市天河区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项若干规定》，明确规定了需要报送常委会审议的重大事项范围。如“有区财政性资金投资3 000万元以上的新开工建设项目，财政性资金投资项目预算增减超1 000万元的”要提交常委会会议审议。据此规定，常委会共审查批准区政府报告的重大事项32项，涉及的财政资金11.7亿元，体现了人大管大事，为财政资金把关的制度优势。

制定《天河区人大常委会参与式预算审查监督办法》。为规范参与式预算审查监督工作，促进提高预算绩效和透明度，2018年1月，制定实施《天河区人大常委会参与式预算审查监督办法》，办法突出了“三个明确”，使参与式预算审查监督工作有章可循。明确了参与式预算的参加人员和审查内容，明确了预审、初审以及终审的时间节点，明确了参与式预算的监督方式。

及时完善和修改《广州市天河区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》。新预算法实施后，常委会根据新预算法的特点和要求，及时修改预算审查监督办法，使其既符合预算法的要求，又具有针对性和实操性。

探索创新 提高支出预算编制质量和预算执行的规范化监督

提前介入预算审查。从2013年开始，常委会坚持开展参与式预算审查工作，每年制定具体工作方案，并经主任会议审议，明确审查资金量大、专项资金多、涉及民生事项多（即“一大二多”）的部门。由被审单位行政一把手报告去年的执行情况和当年的预算编制情况。工作方案出台后，被审单位的准备工作更加细致认真，各被审单位的预算报告明显变厚了，文字解释详细了，数字逻辑严谨了。尽管如此，在审议会上，代表们还是提出不少问题，讨论比较热烈，财政部门也收集了不少信息，审议成效明显。至2019年，共提前介入审查41个部门预算编制。

加大审查监督力度。常委会不断总结参与式预算审查监督工作，着力做细做实。分线口跟踪监督，要求各工委分线口把工作监督与资金监督结合起来，审查各部门去年的预算执行情况和当年预算编制情况。拓宽审查内容，2019年初，常委会以民生优先、财政资金安排多的原则，首次选取广州火车东站周边精细化品质化工程和广州奥林匹克中学两个项目提请代表审议。这样既审查部门预算，同时又审查重点项目，点面结合，审查工作更实。着力体现绩效审查。近年来，我们把绩效审查作为一项重要内容，要求预算单位细化绩效目标，着力提高可审性。如在2019年的报告中还增加重点项目预算编制及绩效目标情况，要求被审议单位在500万元以上的项目中自行挑选一个作情况说明。

闭环监督，增强实效。天河区的参与式预算审查监督经过几年的实践，已形成了闭环监督，主要分三步：首先是年初提前介入。年初按照“一大二多”的原则选取6个部门的重点项目开展参与式预算审查监督工作，制定具体工作方案，组织区人大代表参与审议。其次是年中跟踪监督。年中各线口组织部分代表深入到被审单位听取执行情况汇报，分析存在问题，提出意见和建议，如2018年，天河区人大常委会召开专题调研座谈会，对区九届人大三次会议专题审查的6个单位2018年以来的预算执行情况开展了跟踪监督，听取6个单位部门预算执行情况汇报。再次是年终决算审查。2018年，常委会在听取区政府决算报告的同时，审议上一年度开展参与式预算审查监督6个单位决算情况的书面报告，并选取其中一个部门口头报告决算情况，着力形成闭环效应。

天河特色 大力推进预算联网监督系统建设

作为广州市联网监督试点区，天河区人大常委会有序推进联网监督工作，着力体现天河特色。

增加区级相关规章制度，体现预算联网监督系统的天河特色。为了提高系统的可读性和使用性，整合“法律法规”模块并对相关规定按照国家省市分类，增加《广州市天河区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项若干规定》等相关制度，以简单明了的形式解读预算监督相关知识。

新增参与式预算模块，使参与式预算审查监督“线上”“线下”相结合。通过参与式预算功能，用户不仅能了解到天河区人大参与式预算审查监督的总体做法，还可以通过部门预算预审版本和大会版本的对比，直观地了解到常委会和代表的意见建议哪些得到了采纳，参与式预算的成效通过部门预算前后变化得到了直观的体现。

有序扩大使用范围。采取由小到大、逐步放开的做法，从系统建成初期仅限于区人大常委会领导和财经工委到将系统使用范围扩大到区人大常委会专职委员，以方便查阅相关资料。

新增重大事项监督预警功能。监督预警模块不仅会对预算执行率偏低的部门预警，对于在预算执行过程中出现涉及需报送常委会的预算调整情况，系统也将显示红灯预警。2018年6月，财经工委根据监督预警模块的提示，分别向区城市更新局、国土规划局、文广新局3个单位发出预警通知。

注重绩效 开展第三方评价工作

财政资金使用是否有效益是社会公众较关注的问题，也是财政监督工作当前和今后必须面对的问题。2013年11月，财经工委委托第三方对区市容环境卫生局汽车队2014年经费预算、区安监局2014年创建全国平安社区和国际安全社区两个项目的专项资金开展绩效评价。针对立项依据不充分、项目缺乏详细实施方案、预算资金安排过粗等问题提出了改进意见，促使受评单位细化专项资金预算的申请及使用，明确绩效目标，切实发挥财政资金效益。2014年9月，常委会跟踪监督上述项目。为了加强区政府对财政绩效评价工作的关注，切实提高财政资金的使用绩效，当年10月，常委会听取了区政府所作的《关于财政绩效评价的专项工作报告》，并对该报告作满意度测评，推动政府逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。

通过实践，参与式预算审查监督工作取得一定成效：有效激发了代表参与的积极性，代表的监督作用得到较好地发挥；有力促进了部门领导对本部门预算编制的高度重视，认真把好编制关；民主参与性得到体现，来自社会各界的市、区两级人大代表和财经咨询专家库专家的参与，体现了预算审查监督的民主性；增强了常委会整体履职效能，常委会各工委积极参与、分线跟进，把日常监督与预算监督结合，提升了监督工作的针对性和完整性。■