教育阻断贫困代际传递政策的指标体系建构及评估1
——从人力资本培养质量视角

曾可卉，胡 杨

（1.惠州学院 教务处；2.惠州学院 地理与旅游学院，广东 惠州 516007）

保障教育公平是国家的基本政策，尤其要充分发挥教育在扶贫开发中的重要作用，培养经济社会发展需要的各级各类人才。因此，通过教育途径阻断贫困代际传播，则是实现社会教育公平的重要组成部分。教育离不开人的培养，而人力资本质量是人才培养的关键性目标。基于此，人力资本培养质量政策在阻断贫困代际传递中存在正相关的显性作用与隐形作用，是实施教育精准扶贫的重要抓手和行动着力点，也是从根本上阻断贫困代际传递的重要前提。那么，人力资本培养质量政策在阻断贫困代际传递中的因果效应关系如何？以阻断贫困代际传递为目的的提升人力资本培养质量政策指标有哪些？如何选取提升人力资本培养质量政策体系的评估模型？这些都是亟待研究的问题。

一、教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策的理论基础

个体主义贫困论将致贫原因归结为个体的能力缺陷或贫困文化的代际传递（孟照海，2016）［1］。而提升人力资本则为阻断个人能力缺陷及贫困文化代际传递的重要途径（宋国恺，武天，李东，2017；阙祥才，舒黎，2017；汤文华，2017）［2-4］。那么人力资本、教育、阻断贫困代际传递之间因果链条的辩证关系是什么？经分析可得知，人力资本的改善是减少收入分配不公的基本因素。受教育程度总体上决定了人们获取无差别劳动报酬高低的显性或潜在能力。因为：一方面教育资本自身内差化的逐步降低必将会削平因教育社会输出的外在化不同而产生的贫富差距峰值；另一方面由于教育对人力资本质量的提升作用，并使其在国民收入中所占构成比例增大，等同于以货币财产作为物质载体的社会价值在国民收入中的所占比例相对减少，从而在一定程度上弥补了贫困家庭在社会竞争中的不利地位，尽量压缩社会各阶层收入偏离平均函数曲线上下波动的域间差，从而从根本上清除贫困代际传递的各种实际社会因素。

基于此，国内学者及机构对受教育程度对收入分配的效用也进行了一系列的深度研究。于德弘和陆根书（2001）利用国内29个省、市、自治区的社会调查数据，对接受高等教育机会与收入水平之间的相关关系进行研究，结果发现，高等教育水平与收入分配存在显著的正向相关关系。周文兴（2002）的研究发现教育扩展已成为缩小城镇居民收入差距的决定性因素，而邹薇和张芬（2006）及侯风云和张凤兵（2007）对农村地区发展教育与消除贫困的传链关系研究也得到了类似的结论。中央政策研究室（2000）对全国320个县22000户农村家庭进行了普查式调研，发现农民总收入份额及水平受到诸多种因素影，但毫无争议的是受教育程度在这些影响因素中占据主导地位［5］。

因此，从社会经济学上说，贫困群体通过教育培训而获得人力资本质量提升，并以持续且稳定的劳动报酬作为物质生活的支撑基础，而提升贫困群体的人力资本培养质量是教育扶贫政策终极目的所在（陈建林，2005；王弟海，2012；周宗社，李孜，李向阳，2017）［6-8］。换句话说就是，实现教育阻断贫困代际传递，贫困人群的就业领域及就业质量成为必要的因变量观测点。但是，目前劳动力市场尚未形成完全成熟的选人用人机制，贫困学生则更易于被淘进次要劳动力市场，人力资本投资对个体所居社会经济区间的正向推动并不是人们期望的那样（孟照海，2016）［1］。因此，为实现教育阻断贫困代际传递的最终目的，就要动员各种可能的社会资源以切实提高贫困群体的受教育水平，提升贫困群体人力资本培养质量，尤其增加他们接受高等教育的机会（徐淑红，朱显平，2016；谢沁怡，2017；肖亚成，秦瑶，2017）［9-11］，从而在劳动力市场二元化分割的现实背景下，提供倾斜优惠政策帮助他们顺利进入主要劳动力市场。然而提升贫困群体人力资本培养质量不是空中楼阁，因此需要强化早期教育、学前教育、义务教育、高中教育、高等教育及职业教育等各种形式的教育准备，为人力资本培养质量的提升打下坚实而必要的基础。另一方面，通过教育达到提升贫困群体人力资本培养质量，也会有效缩短与国家帮扶政策的对接距离，使政府、社会对贫困生就业的倾斜政策惠及率大幅度提高，增加他们获得优质工作的机会，从而最终达到教育阻断代际传递的预定目的（姚毅，王朝明，2010；罗良清，尹飞霄，2012；李石新，李玲利，2013）［12-14］。

二、教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策建构

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》从政策设计的角度对教育阻断贫困代际传递提出切实可行的指导性意见，关注“把促进公平作为国家基本教育政策”，同时也将实现教育公平的落足点定位在“提高质量作为教育改革发展的核心任务”的执行层面，旨在把人才培养质量提升到教育发展优先关注的问题。这里所指的人才培养质量其实就是人力资本培养质量的另一个称呼而已，其对阻断贫困代际传递可谓关系重大，因为脱贫攻坚，关键在人。对于提升人力资本培养质量方面，学者们进行了大量的相关研究，如冯建军（2011）根据教育质量的动态发展及教育功效产出的社会属性，提出了教育输入质量指标、过程质量指标和结果质量指标框架，并通过具体的细化，建构起较为完整的教育质量发展的指标体系［15］。基于此，可得到这样的结论：教育质量全面性要求教育质量的衡量指标具有完整性，包括教育输入的质量、教育过程的质量和教育结果的质量。教育输入的质量主要指的是生源，这里为方便调查研究，则具化为教育机会，其又下涵入学率和保学率；教育过程的质量主要有教学质量、德育质量和管理质量。结果质量包括人才培养质量和就业质量，其中就业质量是教育阻断贫困代际传递的社会化表现形式。依据习近平总书记精准扶贫思想以及现有的贫困分析理论，在人才培养质量方面融合了檀慧玲等学者的关于利用质量监测促进基础教育精准扶贫的研究成果，建立了基于人才培养质量监测评估结构的政策改进机制［16］；而在就业质量方面以学者张丽宾的研究成果以为基础［17］，构建了可持续生计-脆弱性-社会排斥三维的就业精准扶贫分析框架，并在以教育结果的重要组成——就业机会、就业能力、公共就业服务、就业意识等方面提出富有成效的扶持政策、措施和手段。笔者通过大量调研相关资料并与该领域相关专家学者深度研讨，试从教育机会、教育教学管理过程、教育结果三个阶段架构起教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策体系，见表1。

表1 教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策措施具体量化指标

（续表1）

（续表1）

其中，教育机会是制度化教育背景下提升人力培养质量的先决条件，王亚明（2017）认为，在基础教育阶段，提升入学率和最大限度降低辍学率是保障教育培养质量的门槛［18］。刘精明（2014）发现，当前中国高等教育机会分配中仍存在出身的影响出身的影响，这对贫困考生来说是极其不利的［19］。高等学校的层级越高，这种不利影响也越发突显。

教育教学管理过程是人力资本培养质量提升的核心环节。虽然近年来国际社会通过PISA测定阅读、数学和科学的得分来标识学生的人力资本孕育储成量，但简单地把人力资本培养质量等同于分数、成绩，或者直接视为学生的认知发展水平，这显然是一种公认的错误性认识。2002年教育部颁布的学校教育质量标准，并不是仅仅关注学生的学业成绩，而是把基础性发展目标和学科学习目标兼含在一个统一的综合素质目标体系之内。其中，基础性发展目标又分为：道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作能力、运动与健康、审美与表现。学科学习目标即为各学科课程标准中列出的本学科学习目标和各个学段学生应该达到的目标（教育部，2002）。可以看出，国家颁布台的人力资本培养质量标准，也没有全盘否定以传授文化知识为主要载体的传统课堂教学的功能，只不过在实践中将其具化为基础性发展目标与学科学习目标，前者反映学生在德智体等方面的发展水平，后者是各学科课程标准中学生应该达到的学业目标。

教育结果的综合素养显然是折射人力资本培养质量的最显性测评指标体系。但也有学者对这种结果评价持不同意见，他们认为人力资本培养质量评价不能只关注结果，否则就会陷入教育功利主义及工具主义的泥潭。教育本身的实施过程也是教育结果的重要组成部分。如果把教育过程简单视为一个生产过程，无疑完全忽视了教育客体的主观能动性，即偏离了以学生为主体、以教师为主导的科学教育观。其实，教育过程也有与生产过程有诸多相通之处，两者并不是绝对的对立与剥离的关系。但在实践中，教育往往将服务过程与生产过程进行因地制宜地有机融合，以真正达到以文化人的目的。因此，教育兼具生产和服务的双重特性，考察人力资本培养质量时，除了关注教育机会外，还需要将教育过程和教育结果共同列为考察对象。

三、教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策的评估模型选定

通过对公共政策评估常用模型梳理分析得知，具有较强的可操作性且与教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策评价契合度较高的政策评估模型主要有三种：综合评估模型、用户导向模型和相关利益人模型，因为这三种模型均能较直观且准确评估政策制定、政策执行、政策效果三大政策过程，能较清晰划分出涉及政策相关利益人及其与政策相对人之间的多维度关系，对教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策全过程评来说，具有其他评估模型无法替代的优势，具体分析如下：

一是，综合评估模型。一项政策从酝酿、制定、实施到最终成功或失败，通常要经历比较长的时间。对于教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策评价来说，“教育功能的形成及教育功能的释放”则为社会产品从生产到使用的全过程，“投入”“生产”“产出”是一个完整的系统工程。那么，评价教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策的成败、优劣，仅仅看它取得的最终结果——贫困学生的综合素质及技能，肯定是片面的。而将政策的前期准备（教育硬件设施及教育法律规范配套下得到充分保障的贫困学生教育机会）、落实（教育教学管理过程）、取得成果（以人才质量、健康水平及就业质量为体现形式的教育结果）三个阶段都纳入评估范围的综合评估模型，才能真正评价教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策的运作全过程，也才能符合教育发展的基本规律。

此外，在实施政策评估中，综合评估模型由于关注教育活动运作过程，且该模型的代入内容能全面涵盖教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策实施各阶段的目标和现实情况，其功能判断也能通过简单程序明确政策评估标准并将政策结果与评估标准进行比对，经归纳分析后得到xi评估结论。因此，该模型具有两个价值体系：一是，把政策运作的全过程（包括政策的制定与执行）都纳入评价范畴，故而评估结论能够较好地反映政策决策民主化程度，比如是否听取贫困人群的合理化建议等，以及政策执行程序的公平、公正性，比如是否区别化对待贫困学生面临的原生困境；二是，对政策实施后出现或不出现预期结果的原因能够根据模型建构模块给出对应的解析。

二是，用户导向模型。该模型最大的特点就是从政策接受者（或者称作“政策用户”）的立场出发，其关注的并不是政策的制定者（或者称作“政策主体”）。目前，公共政策尤其是国家教育政策的评估方法选择上，用户导向的评估方法一直占据着非常重要的一席之地，尤其是涉及向公众推行公平、公正的教育扶贫政策领域，如针对经济欠发达地区的教育政策倾斜、对特殊学校审批的优惠措施等。需要强调的一点是，对于教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策评估来说，用户与政策评估报告的用户不是单一性的“报告用户”导向，而是多元化的“政策用户”导向。只有按照政策用户的需求进行评估，才可能真正将公众对教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策的意见反映到评估结论中，进而影响下一步决策。除此之外，由于受到各种客观因素的影响（如政策的外部效应，致使政策执行过程中产生扭曲），教育政策的预定目标用户可能与实际用户很难完全重合，对于教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策评估来说，其目的是提高整体国民素质，提升国民人力资本质量，所以政策用户的定位点应该是实际用户而非目标用户。

开展用户导向的评估，首先要明确政策用户的实际施受群体（需要强调是教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策的评估对象只是针对特定地区及特定人群）；其次要合理采集样本（在目前阶段，教育阻断代际贫困人力资本培养质量政策的用户数量非常庞大，采用全样本调查是不现实的，而只能抽样调查）；再次收集调查用户意见。根据不同的评估对象（如智障儿童、贫困家庭失学儿童等），可根据政策预期效用选择对应的评估对象（如政策制定、政策实施、政策效果以及政策对象对政策的正向或负向的反作用等）；最后对调查结果进行归类统计及分析研判，进而做出评估结论。该模型采用抽样方法并关注人力资本培养质量政策的实际用户，因此在评估对象的选择上和评估行动的实操中都具有较强的针对性和靶向性。

三是，相关利益人模型。该评估模型源生于用户导向模型的基础上分化出来的，因而其运作程序与用户导向性模型存在诸多相类似之处。政策评估主体务必从政策施行对象即相关利益人的需求原点出发，且需准确把握相关利益人的行为背后的致因，否则调研进程与预定方向则会渐去渐远。在调查实践中政策评估主体与被调查者对预定调查的目标问题的认识可能存在偏差，甚至无法找到共同认可的理念交集。故而，政策评估主体在实际调研过程中，需要预备多种不同的调研方案或不断调整原定调研方案，比如根据小样本的相关利益人的建议及意见，有针对性地去修改样本、重新设计调查问卷等。

相关利益人模型在教育阻断贫困代际传递的人力资本培养质量政策评估中的优势是很显而易见的。首先，由于视域角度不同，政策评估主体对教育阻断代际贫困人力资本培养质量政策的解读难免与政策相对人之间存在立场不一致的情况，但通过与政策相关利益人的多向对话及有效沟通，就可以将两者的视域角度统一起来。其次，该评估模型最突出的优点就是不囿于既定的政策目标，而是在评估实施的过程中综合考察实际存在的非预期考核变量，故而最大化地采集到了政策相对人的真实信息。第三，由于最终评估方案揉进了相关利益人的需求和关注点，从而使评估报告更加接近需要教育政策扶持的人群，实践应用价值较高，其政策建议也最易于操作，因而具有其他政策评估模型无法替代的优势。