金融监管要不断完善，也要不断升级

时红秀

2019年一季度之后，尤其是到了年中，似乎随着稳增长压力的日益加大，各种促进投资、刺激增长的议论和措施也见诸媒体。有市场人士议论，即便一再有重申“决不搞大水漫灌”，但为避免增长率进一步下滑，宏观调控政策可能要从着力严防风险朝着宽松刺激转向。7月26日中国人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”），向全社会公开征求意见。一时有人惊异：这会儿推出此项措施，怎么回事？

防范风险，持续加力

防风险是年初定下的2019年重要基调。2019年1月21日习近平总书记发表重要讲话强调，“必须始终保持高度警惕， 既要高度警惕‘黑天鹅事件，也要防范‘灰犀牛事件;既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招; 既要打好防范和抵御风险的有准备之战， 也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”要知道，这次重要讲话发表的场合，是每年之初定调当年工作重点在中央党校举办的“省部级主要领导干部专题研讨班”。而该次研讨班的主题，就是“坚持底线思维，着力防范化解重大风险”。

其实越是经济下行，我国金融业内在的风险和隐患就暴露得越充分，相应地，防范化解风险的“手术”也就更具针对性。随着金融业不断开放，近年来越来越多的非金融企业或自然人，投资形成金融控股公司，纷纷涌入金融业。一方面， 现行的商业银行法、证券法、保险法、基金法等金融法律法规，都对已有的商业银行、证券、保险等金融机构的业务范围、资本来源与投资规则进行了严格的规定， 如商业银行“不得从事信托投资和证券经营业务”，“不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”等等， 也就是说商业银行不得投资实体企业。可另一方面，现有的实体企业或非金融机构，能否投资于银行、保险、证券、基金等金融机构，以什么样的方式介入金融业务，却并无明确的规则约束。在打破壁垒、鼓励竞争的改革取向下，我国金融领域非常活跃的金融控股公司，其主体是实体企业，进行投资或者控股金融机构，有的甚至投资多个银行或者证券公司、保险公司。这意味着，依法设立的正规金融机构不能随意投资实体企业，但实体企业可以控股金融机构，常常被赞为“产融结合”的创新之举。这些年来，就像一些企业时不时“染指”房地产行业一样，不少企业在产能过剩、产业竞争压力大的形势下，发现了介入金融业的巨大前景。由于长期存在监管空白，金融控股集团中，有的利用关联交易隐蔽输送利益，有的将金融机构作为“提款机”，有的造成市场动荡、损害金融消费者的合法权益，有的缺少基本的行业约束，造成金融与实业之间的风险交叉传递。这使得中国宏观经济风险在传统体制因素尚未消除的情况下，新的风险源越来越多。

联系到近年来金融领域不时出现的重大事件，包括对互联网金融的清理、对资本市场违规违法行为的重罚、对个别银行机构的接管，以及对“安邦系”“明天系”在内的若干机构的严处，等等，如今央行发布这个“意见稿”，说明防范和控制金融风险的政策力度不可能有所松动。监管层不断扎牢制度的笼子的一系列努力并未减弱。

“亡羊补牢，犹未为晚”

“意见稿”眼下发布，不少论者都有“早该出台”的评价。早在2015年下半年“宝万之争”爆发，各界纷纷议论。当时激烈争吵的，多是现代企业制度中的公司治理问题，尤其是“企业家情怀”和“契约精神”何者为大，但作为并购方“宝能系”的资金来源问题就已引起重视。当时的宝能集团，拥有物业管理、房地产开发、物流、保险、小额贷款、电子商务、农产品生产等公司。像这样原本并非金融企业的市场主体，有的甚或是自然人，通过种种设计和运作，实质性地对多家、多层次的金融机构拥有控制权，再通过种种嵌套、借道，如介入保险、基金合伙、资管理财甚至融资融券，为数不多的自有资金就可以数倍甚至数十倍地放大，取得目标企业（不止一家）的控制权。其中的资本运作，无论是融资来源还是投资方向， 在合规与违规、合法与非法之间就存在非常大的争议。分别负责银行、证券、保险的三大监管机构都曾表示在自己的监管范围内未发现有明显违规行为。于是沿着资金流程，市场监管如何实现“穿透”？不同监管主体之间如何协调？更重要的是， 对于像“宝能系”这类金融控股集团，既涉足基金、保险、房地产、小额贷款等金融业，还涉及物业管理、电商物流、农产品以及后来投资的新能源汽车等实业，究竟谁负责对其监管？这些问题一直等待回答，更需要解决。时隔多年，如今发布“意见稿”，为制定正式的金融控股公司监管制度作准备，终于给出“说法”。无论如何，这是通过建立健全相应的监管规则，培育和发展我国现代金融市场的重要步骤。人们有理由发出“亡羊补牢，犹未为晚”之叹。

监管升级，仍在路上

从现代金融监管制度角度看，“意见稿”带来的思考，仍有可讨论之处，至少有二。

一是行政化有余

通读“意见稿”，一个突出印象是仍把“严把准入关”作为“严格监管”的组成部分。

“意见稿”第四条和第十三条明确金融控股公司由中国人民银行监管，包括审批设立、变更、终止以及业务范围。其中还有表述，未经中国人民银行批准，任何单位不得在名称中使用“金融控股”“金控”“金融集团”等字样。有关负责人对“严把市场准入关十分必要和迫切”进行了解释，声称对设立金融控股公司行政许可，能够“使经营状况良好、公司治理规范、杠杆率水平适度、投资动机纯正等符合条件的市场主体可以设立金融控股公司，依法合规开展经营”。设立明确的行政许可，“才能提高监管的权威性和有效性，严格规范金融控股公司发展，及时纠正违法违规行为”。这种说法如果成立， 长期以来我国市场经济建设中的諸多问题都得到解决了。其实准入审批只会增加牌照的稀缺性，后果是减弱行业竞争，并不能避免风险。因为只要牌照稀缺，市场主体会致力于金融租的争夺，而非经营管理的改进和服务模式的创新。届时，通过金融控股公司搞“提款机”的现象仍会存在。

长期以来，无论食品药品还是建设工程行业，我们都没有少搞准入的行政许可，也没有少设置资质门槛，但一方面形形色色的行业乱象层出不穷，甚至恶性事件频频暴发，另一方面有利于创新创业的营商环境难以形成，审批中的寻租与腐败屡见不鲜，制度性交易成本居高不下。近年来党中央和国务院持续推进“放、管、服”改革，其中“放”就是取消和下放行政审批权，以负面清单方式放开行业准入;“管”则是指加强事中事后监管。也就是说，通过行政许搞“准入审批”，已经被排除在“监管”的内容之外了。“意见稿”仍强调“加强准入审批”，显然有关部门并未从这些年来“放、管、服”改革中的理论和实践探索中受到启示和影响。

真正的监管是放开行业，充分竞争， 把中心任务放在对市场主体的行为和过程实行监测和管理上。正如孩子可能淘气， 要避免意外，大人监护的可取之道一是有能力随时发现，二是有能力及时纠正孩子的行为。如果将“严把准入关”也算做是“监管”的内容，最容易的办法是不让孩子出生。这种 “监管”倒是“有效”， 但绝不可取。

如果归纳的话，“意见稿”对金融控股公司的监管可分为七大方面。一是明确监管范围;二是市场准入，将行政许可作为防控风险的第一道门槛;三是严格股东资质监管，做法是列举出出资规模不等的资金门槛;四是强化资本来源真实性和资金运用合规性监管;五是强化公司治理和关联交易监管;六是完善风险“防火墙” 制度;七是合理设置过渡期等。上述内容的第一条，就监管范围来说，主要是明确该监管事项归属央行（现有法律法规已有规定者除外）。而第二、第三两项与传统的其他政府监管类似，未脱离行政审批、准入设卡的窠臼。所以七项里面，有将近三项属于强化行政审批的内容。就目前监管水平和履职习惯看，真正能够落地实施的，必然是准入审批和资质设卡。至于其中四项例如如何识别和监测资本来源真实性和资金运用合规性，如何查证公司治理和关联交易、如何完善风险“防火墙”规则并使之得到有效执行，无不取决于监管者的能力，更取决于监管方式和甚至监管队伍的工作作风怎样转变，——在当下的政府履职普遍状况看，这些都是说不准的事。

更严重也更容易被忽略的是，强化准入的行政审批，会使我国金融业“分头审批制”状况得到固化。现有的银行业的业务审批、企业IPO审批、保险业的审批， 还有债券审批（里面細分为公司债券由证监会审批、企业债券由发展改革委审批、地方政府债券由财政部审批，等等），本来都是建设现代市场经济尤其是现代金融市场的内容。目前各监管部门无不保持一块审批事项。一行多会制改革以后，央行因长期没有行政审批，在宏观调控和实施宏观审慎监管中地位更超脱，政策取向更公允。一旦也赋予微观主体的行政审批权，其可能引发的履职行为扭曲不可不防。再继续强化行政许可和准入审批，建设现代金融市场的路会更遥远，全面深化改革可能遇到的阻力会更大。

二是法治化不足

目前公布的《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》共七章56条， 计1.26万多字。其篇幅之长，涉及利益之广，权利义务关系调整程度之深，仅仅作为一个部门工作层面或行业规则意义上的“办法”，法治化程度明显不足。

从重要性看，“意见稿”内容绝非一个部门管理规程和行业规则解释的“办法”所能包涵。有人根据“天眼查”的数据统计，截至目前，企业名称含“金融控股”“金控”“金融集团”的公司共有4877家。即使在名称上没有明确载明“金融控股”“金控”“金融集团”等字样，这类机构仍在不断增加。据有关研究者梳理，非金融企业投资控股两种或两种以上类型的金融机构，事实上形成了金融控股公司，具体包括四大类：一是随着民营资本的不断壮大，一些大型企业集团如TCL、恒大、万达、宝能等旗下的相关公司;二是地方政府近年来纷纷组建的金融控股集团，有全国各省级政府、副省级城市政府和一些地级市都直接组建的，或由相关政府部门出面组建的，据不完全统计不低于50家;三是随着业务扩展和国企国资改革的推进，央企也纷纷组建起来的金融控股集团;四是随着互联网技术的发展和应用发展起来的金融控股集团，如BATJ旗下的金融机构。

实体企业纷纷以各种方式或技术条件介入金融业，既是我国经济发展、资本力量成长的结果，也与我国金融业开放与竞争程度不足有关，尤其是绕过迄今为止过于严格的行业壁垒。既然特许权（以牌照许可方式）“创设”出巨大的“金融租” 存在，包括大型央企、地方政府、新兴的IT企业以及悄然成长起来的民间资本展开分割和争夺，则是顺理成章之事。这可以说是我国该行业发展最为深刻的原因。对于涉及如此广泛、规模如此巨大的利益关系调整，对于涉及整个金融业健康发展乃至宏观经济运行的大事，理应进行立法调节。不夸张地说，其重要性一点也不亚于《商业银行法》《证券法》《保险法》《基金法》《信托法》等法律，可现在连政府条例都谈不上，仅仅是一个部门制定的“办法”，立法层次过低。

从时间周期看，从问题的产生、提出直到正式出台，耗时已经多年。为使内容周延、实施有效，2018年央行就对开始模拟监管试点，从非金融企业投资控股形成的几种类型的公司中选择了5个代表，分别有招商局集团、上海国际集团、北京金控集团、蚂蚁金服和苏宁集团等。这样的“立法”论证和实施准备的充分程度，可以说超过目前颁布实施的许多正式法律。从“意见稿”文本质量和表述严谨性看， 由全国人大常委会作为一部金融业正式的法律文本进行讨论修订，然后颁布实施， 是完全有基础的。

提高立法层次的一个好处，是保障监管者的执法权威，提高我国金融市场的监管效力，以真正增加金融违法违规行为的代价。金融业普遍存在信息不对称，一旦市场主体的机会主义行为泛滥，会整体上降低一个国家金融市场的效率，严重者会导致整个市场失灵。一个运行良好的现代金融市场，恰恰需要一个严格的法治化监管作为支撑。这正是“全面深化改革”和“全面依法治国”相辅相成的意义所在。

提高立法层次的另一个好处，是实现金融市场的统一。如果说“部门立法”对统一规则、统一执法存在诸多弊病的话， 在金融领域里这种弊病会更加严重。金融风险的突发性和传导性，迫切需要金融规则的统一和规则实施的统一。但在我国金融领域，一旦出现某些乱象，人们总会发现，所谓的“铁路警察各管一段”，实则不过是“各批一段”，该“管”的并不一定管得住管得好。

提高立法层次的第三个好处，是避免监管机构在“自我授权、自我加持” 下，最后出现“监管俘虏”现象。“监管俘虏”是管制理论中的著名发现，说的是监管者与被监管者长期互动，最终形成某程度的“利益同盟”，从而掩饰和保护不利于全社会而仅有利于它们彼此双方的行为。一些关涉利益主体之间重大利益关系的事项，本来应该通过立法部门按照法定程序公开统一立法来调节的，但毋庸讳言，长期以来，在普遍存在的部门立法局面下，一些部门自定规则，往往导致“自我授权”现象。再加上不知从哪里流行开来的所谓“谁审批、谁监管”“谁监管、谁负责”似乎不证自明的论调，不少部门悄然植入某项行政权力一旦成功，自然而然地把自己纳入随即扩充编制、扩展权力、巩固部门利益的“轨道”，甚至形成监管者与被监管者“行业化”或“部门化”的趋势。一旦第三方（包括审计、媒体等在内）触及本行业隐秘事项，监管方与被监管方会不约而同地相互配合，互相掩饰，共同“对外”。现代市场经济条件下存在的监管失灵，多数就是这种监管俘虏导致的寻租和腐败引起的。

监管升级的方向

新时代中国经济发展需要向着质量和效益转型升级，其实我们的市场监管也需要转型和升级。就金融监管来说，综上所述，亟待实现监管的专业化和法治化（即去行政化）升级。

首先，要由机构监管向功能监管和行为监管转变。这就是对于金融控股者的监管，并不以“是否在我的许可名单中有户头”为前提，而是无论是谁，是否存在所列举的禁止与处罚事项为依据。

这就需要第二，把监管者的能力建设提高到重要地位，彻底告别“以批代管” 的传统监管方式。监管者能力，一在于“穿透”，二在于“协调”。其中，“穿透”是指对金融控股公司的投融资行为和资金来源与运用实施有效、及时的监测和识别。如果能够运用好大数据和金融清算系统，发挥专业化人才队伍的作用，实现“穿透”并不难。“协调”则是指各类金融监管机构之间能够实现信息共享和职能互补。近年来，这方面的改革已经取得重大进展，仍在继续深化当中。“意见稿” 也指出，要建立统一的金融控股公司监管信息平台，建立和完善金融控股集团的风险评估体系。

第三，充分讨论我国金融业发展和金融监管理念的走向。上世纪30年代西方世界大危机之后，为避免金融市场中风险传导和蔓延，1933年美国制定了格拉斯- 斯蒂格尔法案（Glass-Steagall Act）， 由此开启金融业“分类经营、分业监管” 模式。六十六年之后的1999年，美国克林顿政府颁布了“金融服务现代化法案”， 在华尔街大型金融势力的推動下，终于实现了“混业经营、混业监管”的模式，金融业放松管制之下诸多创新层出不穷。正好在这种外部舆论和学术观点盛行之即， 我国银行业面临重整和改革，培育资本市场的同时，“一行三会”的监管体制也先后确立起来。国内学术界关于是“分业经营分业监管”还是“混业经营混业监管” （或称“综合经营综合监管”），争论就一直没有中断过。占上风的似乎是为鼓励金融创新，加快金融业发展，尤其是对外开放中金融业不能自缚手脚，实现“综合经营综合监管”。

当年分别成立“一行三会”（后改为“一行两会”），分别立法授权，是基于早年“分业经营、分业监管”的理念所形成的金融监管框架。它越来越与日渐明显的“混业经营”和由此倒逼的“混业监管”格局相矛盾。目前国内金融控股集团中，大型国有银行（工农中建交）早已成为全牌照的金融集团，上世纪末为挽救银行业而搞的首次“债转股”，所成立的几大资产管理公司也都实现全牌照经营。现如今非金融企业或自然人投资形成的各种金融控股公司，是在原有基础上，进一步实现了“实体经济”与“金融经济”之间的“混合”（甚至是所谓的“产融结合”）。这意味着，当年监管框架的基础已经变化。针对这种变化，需要在立法宗旨、监管理念完全更新的基础上进行金融监管框架的重构。这样看来，问题就更不是依靠对现有监管条例的修修补补，或制定一个监管办法能解决的了。

[编后]每次给时教授的文章做责编都能增长见识，开阔眼界。时教授在本文中所揭示出来的问题发生在所谓的实体经济与所谓的金融经济这貌似两种经济体系之间，跨着两个体系，映射出来的好像是混业监管还是分业监管的无奈和尴尬，而更深层“病灶”则在于现代经济高度一体化的大环境下，金融业已渗入了所有形式的经济活动中， 各个行业已经无法出离金融而独立运营存在，此时缺位的是一个能够统御和涵盖所有市场主体的手握金融大权的“大监管者”，而不是如时教授所说的“各管一段”的“铁路警察”。相应地，所依据的“监管之剑”也不应当是“自定规则”“自我授权”的部门法则，更遑论仅仅是一部“管理试行办法”了。其实我们中国特色的社会主义市场经济在这个问题上最有优势，那就是像时教授说的那样：提高立法层次，交由人大常委会主持制定一部正式的法律文件，如此，才是解决问题的根本之道。

（作者系中共中央党校（国家行政学院） 经济学部教授）