融资租赁迎来统一监管

徐虔 罗丽媛

2018年5月14日，商务部办公厅发布《商务部办公厅关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》，将制定融资租赁公司的业务经营与监管职责划给银保监会。至此，困扰融资租赁行业多年的多头监管有望出台统一规则。此次银保监会的扩权，符合业内的预期，与中央防范金融风险的整体思路和用意高度相关。在2017年全国金融工作会议上，习总书记讲到金融工作的四个原则，其中之一就是强化监管，明确提出要加强功能监管，更加重视行为监管，也就是金融大监管。

地方金融办已有所动作，早在2017年12月15号，深圳市金融办就更新了职责内容，明确将融资租赁公司等七类地方金融机构纳入监管范围，这在全国属于首次，还加挂了金融监管局的牌子，可以说是一个强烈的信号。

监管分割格局的演变

我国融资租赁的监管现状可概括为“一个开放市场，两套监管体系，三类企业准入”。其中，“一个开放市场”指的是融资租赁市场是开放的，不管是金融租赁公司还是非金融租赁公司， 签订的融资租赁合同都是合法有效，受法律保护的。“两套监管体系、三类企业准入”指的是融资租赁公司有两个监管主体，并因此分为三种类型的融资租赁机构。一个是银监会（现银保监会）的监管体系，在此体系下批设的融资租赁机构属于金融租赁公司，是金融机构;另一个是商务部的监管体系，在此体系下批设的融资租赁机构属于非金融机构，其中又可分为商务部和国家税务总局批设的内资试点融资租赁公司、商务部省级主管部门批设的外资融资租赁公司。

要追溯融资租赁行业监管分割格局形成的缘由，应从融资租赁业态进入我国的那一天开始分析。可以说，在我国经济体制改革、国家部委职能调整的大背景下，融资租赁分部门监管有其历史的必然性。

对发展初期的我国融资租赁业，与其说是监管，不如说是审批。改革开放初期，融资租赁集融资和融物的特点，非常适合我国引入外资和国外先进设备的需要。当时租赁业务主要是进口设备，因此1985年政府明确中外合营或外商独资的租赁公司一律由对外经济贸易部审批。2000年中国人民银行也正式确认外商投资融资租赁公司的主体资格由对外贸易经济合作部审批和监管。2003年，商务部成立，整合了国家经贸委负责贸易的部门和对外贸易经济合作部，相应地，由商务部负责对外商投资租赁公司进行审批监管。

原国内贸易部负责管理内资租赁公司，曾挑选部分有资质的租赁公司试点开展融资租赁业务。后来因国家体制改革，国内贸易部被撤销，又历经国家经贸委和商务部，目前相关管理职能由商务部承担。2004年，商务部与国家税务总局联合启动内资租赁公司开展融资租赁业务的试点工作，审批设立的机构称为内资试点融资租赁公司。综上可见，由于国家部委的不断重组和职能范围的不断调整，内资试点融资租赁公司和外资融资租赁公司的监管机构几经变化，最终全部归于商务部。

从1984年起，许多银行开始涉足融资租赁业务，主要通过其下属的信托部门兼营。到了1988年，由于融资租赁全行业的经营乱象，系统性风险凸显，我国对融资租赁行业开始清理整顿。中国人民银行牵头，对融资租赁业务属性进行了重新界定，明确为金融业务。这样，非金融机构的内资租赁公司被清退。中国人民银行批准了16家融资租赁公司，将其定性为金融机构，归属为金融租赁公司，由中国人民银行监管。2003年，银监会成立，中国人民银行将金融租赁公司的监管职责移交给银监会。

随着银监会和商务部两个监管主体的形成，两个部门不断出台和修订针对融资租赁公司的监管办法和制度，两套监管体系不断完善，最终演变成当前的监管分割格局。目前银保监会负责审批监管金融租赁公司，主要依据是2014年出台的《金融租赁公司管理办法》，对其监管思路主要参考银行业金融机构，监管比较严格。商务部则负责监管内资试点和外资融资租赁公司，主要依据是2013年9月出台的《融资租赁企业监督管理办法》，实行的是适度监管原则。

多头监管引发的问题

融资租赁分部门监管，不同类别的融资租赁公司适用不同的监管规则，会衍生出很多问题。一方面，不同类型融资租赁公司从事的业务，本质是相同的，理应具有平等的竞争环境，但由于出身差异就产生天然区别，违背了市场公平竞争的原则;另一方面，融资租赁公司类别属性不同，优劣势就不同，继而在发展方向和空间上也存在差异，就会扭曲市场主体的经营行为，迫使市场主体将精力放到追逐更好的出身上，一定程度上忽视了自身的经营。

租赁物范围不同

对于金融租赁公司的租赁物，《金融租赁公司管理办法》中明确规定是固定资产。这样，只要在会计上可以确认为固定资产的，都可以作为金融租赁公司的租赁物。另外，规定中还有一句话“银监会另有规定的除外”，为将来租赁物范围的调整留出了空间。

《外商投资租赁业管理办法》中明确规定了外资融资租赁公司的租赁物是设备动产、交通工具及附带的无形资产。内资试点融资租赁公司的租赁物范围则比较宽泛，目前没有明确的限定， 只有一个定性的认定，即租赁物需“权属清晰、真实存在且能够产生收益”。

综上可见，三类融资租赁公司的租赁物标准不一，内资融资租赁公司最为宽泛，金融租赁公司次之，外资融资租赁公司限定最严。举个例子，房屋建筑和高速公路是固定资产，可以作为金融租赁公司的租赁物，内资试点融资租赁公司虽然没有明确，但从定性上应该也可以，外资融资租赁公司则不行。人为将融资租赁公司的租賃物范围区别开来，不利于形成有效的竞争，导致市场效率损失。

准入门槛不一

准入门槛的高低主要看最低注册资本要求、对出资人或发起人的要求、审批难度大小等。金融租赁公司的最低注册资本金为一次性实缴的1亿元人民币或等值自由兑换货币;外资融资租赁公司最低注册资本不低于1000万美元，没有要求一次性实缴;内资试点融资租赁公司的最低注册资本金为1.7亿元，这个要求是针对2001年9月1日至2003年12月31日期间设立的内资试点融资租赁公司，后来没有进行调整，一直按照这个标准沿用至今。可以看出，内资试点融资租赁公司的注册资本要求远高于其他两类公司。

银保监会沿袭对金融机构出资人和发起人严格审批的惯例， 对金融租赁公司的出资人和发起人有非常明确的准入规范，不仅如此，还严控牌照发放。截至2017年底，金融租赁公司只有69 家，占全国融资租赁公司9090家的比重仅为0.76%。内资试点融资租赁公司的设立，需要通过省级商务厅申报试点资格，再由商务部和国家税务总局联合确认，每批次数量不多，审批相对严格。2016年，商务部和国家税务总局将天津等4个自由贸易试验区的内资试点融资租赁公司试点确认工作下放，导致数量一度上升。外资融资租赁公司的审批层级已经下放到省级商务主管部门和高级经济技术开发区，审批相对宽松，数量也最多，2017年底占比达到96%。

经营范围迥异

融资租赁是资金密集型行业，融资租赁公司的融资成本和融资便利性对其经营模式有很大影响，甚至在一定程度上决定其发展方向和路径。三类融资租赁机构在经营范围上的一个重要区别就是融资途径的问题。金融租赁公司是金融机构，根据《金融租赁公司管理办法》，金融租赁公司可以同业拆借、发行金融债， 还可以吸收非银行股东3个月以上的定期存款，这也是金融租赁公司在三类机构中受出资人和发起人青睐的主要原因。外资融资租赁公司有外债额度，可以引入境外资金。前些年境外资金成本较低，外资融资租赁公司引入大量境外资金，甚至有的外资融资租赁公司成立的主要目的就是作为境外资金流入的通道。内资试点融资租赁公司的融资途径则相对狭窄，既没有境外融资的便利，也很难直接进入金融市场融资。可见，从事同质业务的融资租赁公司因监管主体的不同而被划入不同类型，从而造成融资环境的差异，也就难以开展公平竞争。

监管程度不同

三类融资租赁公司受到的监管程度不一样。对内资试点融资租赁公司和外资融资租赁公司的监管相对宽松，主要是控制其杠杆水平，要求其风险资产不能超过其净资产的10倍。除此以外， 没有其他严格的监管指标。而且，由于这两类融资租赁机构数量众多，监管难以到位，甚至处于缺位状态。金融租赁公司则完全不一样，我国对金融机构一直实行严格的监管，金融租赁公司也不例外。对金融租赁公司的监管有非常明确和具体的风险监管指标，很多指标甚至直接参考对银行的监管，比如单一客户关联度、单一客户融资集中度等。银保监会对金融租赁公司的监管非常细致和及时，并有详尽和多频的现场和非现场检查。可见，金融租赁公司面临的监管环境更严格。

税收差别待遇

三类融资租赁机构在税收政策上的差异，从另一个角度揭示了金融机构和非金融机构的不同。金融租赁公司是金融机构，基于审慎经营的考虑，可以按照《金融企业准备金提取管理办法》税前计提呆坏账准备金。内资试点融资租赁公司和外资融资租赁公司不是金融机构，不能享受上述税收待遇，一方面导致税收地位不利，另一方面也不利于企业稳健经营。

统一监管对融资租赁行业发展的影响

此次商务部划转、银保监会接收的是制定业务经营和监管规则的职能，并不是实施具体监管，也不是代表要出现一个全新的监管业态，更多的是落实2017年全国金融工作会议上提出的金融管理职责划分的要求。因此，融资租赁公司的监管模式可能更多要参考小额贷款公司的监管方式。2008年，银监会和中国人民银行共同发文，将小额贷款公司的监管责任和风险处置责任落实到地方政府。自此，小额贷款公司开启了银监会和央行制定业务经营和监管规则，各省金融办或指定省属部门进行具体监管的模式。循此思路，内资试点融资租赁公司和外资融资租赁公司，未来可能由银保监会制定要求和标准，委托地方政府管理，再由地方政府将监管任务下放到地方金融办，地方金融办实施具体监管。

统一监管有利于更好控制社会金融风险，推动融资租赁行业长期健康发展。与金融租赁公司相比，内资试点和外资融资租赁公司所受监管明显不足，多数成为影子银行，为企业提供流动性和增加杠杆。在防控金融风险的大环境下，银行等金融机构在“去杠杆”，融资租赁公司等影子银行却在变相“加杠杆”。统一监管后，融资租赁公司会受到严格监管，有利于更好控制社会金融风险。另外，金融租赁公司与内资试点和外资融資租赁公司长期以来因监管分割，造成业务性质相同的机构，却产生隔阂和经营异化。统一监管后，三类融资租赁公司在租赁物范围、接入征信、税前计提呆坏账准备金等方面有望统一标准，有助于营造公平竞争环境，推动行业健康有序发展。

统一监管短期将不可避免冲击融资租赁行业，抑制类信贷和通道业务，融资租赁公司将出现分化。在经济下行的宏观背景下，规模大、风险低、期限长的政府平台类项目和类信贷通道业务一直是融资租赁公司的偏爱。随着中央政府出手规范地方融资平台，政府平台融资与政府信用脱钩，平台类项目规模大幅下降，促使融资租赁业务向实体经济转型。“资管新规”消除多层嵌套，打击通道类产品，纯通道的融资租赁业务将没有生存空间，直接租赁和经营租赁将是融资租赁业务发展的大趋势。在新的监管形势下，银行系金融租赁公司优势在于资金，一直是银行信贷的一个补充，面临转型的压力，但并不迫切。而大量的第三方融资租赁公司，会逐步淡化资金功能，需立足于产业，开展专业化经营，在深耕领域内开展融物为主的业务，一些资金规模小、没有专业经营能力的融资租赁公司将被清除和淘汰，融资租赁公司近年来的大跃进局面可能告一段落。

（作者单位：特华博士后科研工作站，北京工商大学经济学院）

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