西方现代公共行政理论的发展以及对我国的启示

张娜

摘  要：西方公共行政理论的价值传统是效率至上的，围绕这个价值核心，西方公共行政理论发展了实现高效率的手段和途径。无论传统公共行政理论还是20世纪后期批判传统理论的新公共管理理论，核心都是提高效率。当然，西方公共行政理论发展史上技术和价值理性的斗争一刻也没停止过，对效率至上的反思和改革推动了行政理论和实践的发展。该文对西方现代公共行政理论发展做具体阐述，试图发现基本特征及规律，为我国公共行政理论发展提供启示。

关键词：西方  现代公共行政理论  启示

中图分类号：D630   文献标识码：A           文章编号：1672-3791（2019）05（c）-0192-02

1  西方现代公共行政理论的发展

管理范式式微，治理范式兴起。治理的实质是强调治理机制，这些机制是多元治理的互动以及行动者相互影响。以下对西方现代公共行政理論发展做具体阐述，试图发现基本特征及规律，为我国公共行政理论的发展提供启示。

1.1 新公共服务理论：从管理到服务

20世纪七八十年代，各国政府通过将企业的方法引进政府部门以提高行政效率而掀起轰烈的政府改革浪潮。新公共管理理论认为通过分权、竞争、放松规制、委托等手段可治疗官僚制弊病。该理论是传统行政学管理主义及技术理性发展的高峰，但也激起了多方面的批判和质疑[1]。其中最有成效的是来自新公共服务理论，为了批判传统公共行政理论的管理主义和技术理性，新公共服务融合民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政等理论内核，摆出了与传统公共行政理论针锋相对的宪政主义和价值理性。因此可以将新公共服务理论概括为关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，理论的重点是以人民为中心[2]。所以这种高度的公民权不仅很重要而且能够达到，公民应该被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动。

1.2 整体性治理理论：从碎片化到整体性

除了新公共服务理论的批判，新公共管理运动过程中还招致了其他理论的批评。其中就有90年代针对新公共管理导致的功能破碎化和服务裂解性而提出的整体性治理理论。整体性治理从协调和整合两个维度出发，为满足公众真实的需求提供可欲结果的一种新型治理范式[3]。在组织结构上，整体性治理的组织基础以功能整合为支撑。整体性治理的方法论基础是以问题解决为导向。政府系统应在治理方法、思维模式和运行机制上进行新的创新和变革。首先，吸纳包括政府机构在内的利益相关者的资源和优势，形成智慧集群。其次，实现从预防、诊断到解决的一体化方案。最后，实现政府的整体性运行。整体性治理的价值基础是以公众需求为核心。因此着力于发展和完善现代民意调查技术，定位公民需求的聚焦度，大幅度去中介化组织，增强政府与公众的直接互动性。整体性治理作为公共行政学领域的一个新范式，背离职能再造而转向功能再造，背离以经验为导向的方法而转向以问题解决为导向的方法，背离从政府部门自身便捷性出发而转向以公众需求为核心，这3个基础相互衔接，有机构成，共同呈现出理论基础全观式图景[4]。

1.3 网络化治理理论：从政府主导到网络状治理

网络化治理理论最初由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉.D.埃格斯联合提出，主要是指深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念。网络化治理具有以下基本特征：第一，治理主体层面，多元主体以平等、互信为基础构建的合作伙伴关系。第二，价值层面，合作伙伴以公共价值作为价值追求，并形成一种权力共享、风险共担的关系形态。第三，治理机制层面，政府以对网络的管理为基本职能，力图构建良好的信息共享机制及沟通协商机制。第四，治理工具层面，网络治理主体之间周期性的合约、协助政府管理的不同的网络类型、数据库和信息系统等为网络化治理的各个环节提供了更为便捷的治理工具。网络化治理为公共治理提供了一个结构性基础，正是在这种网状结构中，政府可以综合自身、社会组织、社区、公民等众多主体的力量实现良好的治理。

1.4 数字治理理论：从纸质文档到电子大数据

数字治理是指在政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术，简化政府行政、公共事务的处理程序，并提高民主化程度的治理模式。数字治理的代表人物是帕却克·邓利维，他试图从韦伯的官僚制的理论框架中寻找一些蛛丝马迹，认为电子化和数字化的政府对于政府办公流程的再造和简化以及对于政府行政效率的提高。数字治理理论是在整体性治理理论基础上结合数字时代而提出的一种治理理论，数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。该理论为公共治理提供了数字化的治理工具，它较前几种治理理论相比更加结合时代性背景，利用互联网或大数据技术助力治理理论。数字治理契合当前大数据运用和智慧城市建设的发展背景，有深远的发展前景。

1.5 公共价值管理理论：从维护管理阶级利益到创造公共价值

1995年，哈弗大学马克·穆尔出版了Creating Public Value：Strategic Managementin Government一书，率先提出了“公共价值”这一概念。公共价值管理理论认为公共管理者的使命就是创造公共价值，而“认知公共价值是创造公共价值的关键一步”。公共价值管理理论重新论述了政治与行政的关系，重新定位了民主与效率的关系，更具重视政治的作用。同时，公共价值管理理论不认为民主与效率是独立的关系，而是伙伴关系，在公共价值管理过程中，民主与效率应当兼备，是在民主的环境与过程中追求效率，以民主为基础的效率，从而实现公共价值。公共价值管理理论为公共治理理论体系贡献了“使命”，即追求和创造公共价值，并在网络结构中，以合作、协商的方式寻求公众的集体偏好，通过经常性的互动沟通实现共同利益和价值。

2  西方现代公共行政理论的基本特征

纵观西方现代公共行政理论的发展，摆脱了传统公共行政理论组织和制度的简单维度，拓展到理念、方式、结构、工具、使命等综合维度。此外，西方现代公共行政理论实现了从管理主义到宪政主义，从技术理性到价值理性的转变。其基本特征有如下。

2.1 理论范式有显著的宪政主义和价值理性的特点

美国建国之初至今，公共行政从范式的发展历程来看已有二百多年历史。特别是19世纪末期以来，随着公共行政学作为一门独立的学科得以确立，美国公共行政学不断地改变自己的分析框架，更新研究内容，采纳新的研究方法，开创新的研究领域。这些努力的结果铸就了宪政主义与管理主义两大范式的冲突与融合的发展路径，其实质是政治正义与政府效率两大价值的对立与统一。西方现代公共行政理论强调回归公共价值和公民权，反对传统的管理取向和技术理性，批判传统的过度关注效率。可以说西方现代公共行政理论就是围绕公民权和公共性而展开的。

2.2 理论涵盖主体及价值多元化

传统公共行政理论强调单一主体，一切公共事务都在政府的权力范围控制下，公共政策是个黑匣子，公共服务政府生产提供。后来福利国家失败以及社会问题复杂化，政府力不从心应接不暇。到新公共管理时期，开始考虑市场主体的作用，试图政府与市场合作，授权给市场生产公共服务，政府购买，政府在其中扮演主导作用。但是这种政府与市场的二元联合结构仍旧无法很好地解决社会问题，政府管理的理念阻碍了公民社会的发展和公共事务的治理。应运而生的公共治理理论的显著特征是理论涵盖的主体更加多元化且每个主体之间在理论预设上是平等、合作的。当然这里仍旧存在争论，如需不需要构建一个元治理主体、政府有没有必要扮演指导角色等。主体多元化的同时，价值也趋向多元化，试图协调民主和效率的关系，且更注重公共价值的实现。

2.3 理论融合多学科优势

治理理论虽然是现代的公共行政理论，但也是在继承传统理论及其他学科理论优势基础上发展起来的。不少学者认为公共行政学没有自己原创的理论，基本上是基于其他学科理论的借鉴改造。例如公共治理理论融合了社会学的社会网络分析、场域理论，借鉴了新制度主义经济学的制度分析方法，新古典经济学的合同治理、委托代理、交易成本、激励问题、道德问题，甚至是理工科的大数据管理等理论。公共治理理论融合多学科理论优势，一方面是学科理论交叉影响更频繁，另一方面也是应对社会公共治理问题所需，问题的复杂性、综合性促进了理论的交叉发展。

3  对我国的启示

当前我国政府治理仍旧带有明显的管理主义特征，政府在公共事务治理中占据绝对权威地位，尽管近年来逐渐开始培育社会组织和公民社会发展，但是依然放不开，导致政府无法适应日益多样化的社会发展。例如从公共服务上看，政府几十年的公共服务改革现如今依然面临公共服务总量不足和不均衡的问题，公共政策制定也常被诟病不公开不透明，政府公信力受到影响。因此需要处理好政府、市场、社会组织之间的关系。西方公共治理理论恰好在处理这三者关系上有独特的建树，值得借鉴。从顶层设计上怎样转变管理主义和技术理性倾向，更多授权和注重公民权。在操作层面上怎样协调政府、市场、社会组织多主体的关系，发挥各个主体的优势，形成整合性的公共治理架构和能力。这些关乎我国国家治理体系和治理能力现代化的实现问题，从西方公共治理理论中能有所启示。

如今的政府改革不仅限于组织和制度两个等次，还应该拓展到理念、方式、结构、工具、使命等综合层次。西方公共治理理論倡导主体和价值多元化，这是改革我国社会治理的新机遇。我国公共行政理论的发展也要结合社会实际，在调查我国的实际问题的基础上，发展更适配的本土化理论。借鉴其他学科的优势理论内核，丰富和完善国家治理理论。

参考文献

[1] 竺乾威.新公共治理：新的治理模式[J].中国行政管理，2016（7）：133.

[2] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004：409.

[3] 夏志强，谭毅.公共性：中国公共行政学的建构基础[J].中国社会科学，2013（8）.

[4] 谢微，张锐昕.整体性治理的理论基础及其实现策略[J].上海行政学院学报，2017（6）：31-37.