抵押登记全程网办与电子证照的法律效力

赵春　黄安盛

摘要：为了贯彻落实国务院“放管服”改革，树立“互联网+政务服务”的理念，全国各城市纷纷推出“全程网办”“一趟不用跑”的业务事项，厦门市也推出了抵押登记全程网办模式，实现无纸化办公和24小时抵押业务办结。但是，取消纸质材料，以电子签名和电子印章代替亲笔签名和单位公章，以电子证照代替纸质《不动产登记证明》，是否有法律依据？电子签章和电子证照是否有法律效力？当不动产登记机构站在被告席上时，能否胜诉？以福建省厦门市为例，对电子签章和电子证照的法律效力进行探讨。

关键词：抵押登记;电子证照;法律效力

中图分类号：F293.33

文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（ 2019） 04-0052-56

收稿日期：2019-02-28

为了贯彻落实国务院“放管服”改革，厦门市国土资源与房产管理局（以下简称市国土房管局）以创建一流营商环境为契机，着力增强人民群众获得感，将所有不动产登记业务的办事时限压缩到5个工作日以内，同时树立“互联网+政务服务”的理念，优化网上办事服务，加速推广电子证照，推出一批“全程网办”“一趟不用跑”的业务事项。抵押登记等财产登记是国际营商环境的重要指标，为了对标国际先进城市，推出了抵押登记全程网办模式，实现无纸化办公和24小时抵押业务办结。

1 业务模式简介

1.1 在银行设立抵押登记便民服务点

根据《不动产登记暂行条例》关于“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”的要求，登记机构在银行设立抵押登记便民服务点，在登记机构与银行便民服务点之间设置网络专线，部署专门用于“不见面审批”的抵押登记子系统，将办公场所延伸至银行。合作银行配备扫描、录音录像、身份证阅读仪、指纹采集等设备，安排专门人员受理抵押登记，由登记机构培训上岗。抵押登记便民服务点由市国土房产局授予“便民服务处”牌子。

1.2 在银行建立身份证人脸识别比对机制

抵押登记申请人在便民服务点申请登记时，通过身份证阅读仪验证身份证，现场采集影像资料，利用公安部第一研究所提供的人脸识别技术，核实不动产登记簿记载的权利人、身份证信息和现场申请人像一致。同时抵押登记子系统将现场影像、身份证阅读记录和人脸识别比对数据自动合并生成身份证明材料。

1.3 采用电子签名和电子印章实现无纸化审批

所有登记资料都按照2002年国家技术监督局发布的《电子文件归档与管理规范>XCB/T 18894-2016）国家规范要求生成PDF格式电子文件，抵押登记需要的申请表、询问笔录由申请人在服务点现场使用电子笔签名，抵押合同等资料由银行加盖抵押权人“登记业务申请”电子印章并扫描上传，登记申请不再提供纸质材料，登记业务审核表也采用相同格式的电子文件。

1.4 登记结果联网反馈银行

登记机构后台受理人员按照《不动产登记操作规范》相关规定，作出受理或者不予受理的决定，并将“受理凭证”或“不予受理告知书”通过网络反馈银行。审核人员按照《不动产登记操作规范（试行）》相关规定，作出准予登记或者不予登记的决定。作出不予登记决定的，将“不予受理告知书”联网反馈银行;作出准予登记决定的，登记机构进行业务审核后将登记事项记载于不动产登记簿，联网反馈银行已完成登記。

1.5 联网缴交不动产登记费

需要缴交不动产登记费的，在审核登簿后由业务系统将登记费信息推送至登记费联网缴交平台，同时通知申请人通过微信、网银或到各商业银行柜台缴交登记费。

1.6 推送《不动产登记证明》电子证照

申请人缴清登记费后，缴费平台自动通知不动产统一登记业务管理基础平台推送《不动产登记证明》电子证照。

1.7 建立电子档案库

业务案件办结后，归人电子档案库，登记机构不再保存纸质档案。

2 取得的成效

自2018年7月16日开始，厦门市抵押登记全程网办在四家银行开始试点，运行情况良好。这一模式实现了抵押登记“一趟不用跑”，登记机构“不见面审批”，全程网办，不再收取纸质材料，简化了流程，大大缩短了办理时间，实现了群众、银行、登记机构“三赢”：群众在办理贷款时一并申请抵押登记，不需在银行、登记窗口来回奔波;银行通过网络与登记机构连接，实时查询不动产权利状况，审批贷款同时申请抵押权登记，保证贷款安全，提高效率;登记机构缩短办事时限，减轻了窗口压力，案件实际办结时间仅为两个小时，大大提高了办事效率。

厦门市不动产登记业务量2017年约45万件，其中抵押登记约占40%。按照新模式，预计今后每年将有约40万人次不用来回奔波，登记机构窗口也减少了40万人次的人流量，真正做到“让数据多跑路、让群众少跑腿”。

2018年9月26日，厦门市不动产登记中心（以下简称中心）召开抵押登记全程网办项目推介会，向全市所有银行开放，开始正式运行。

3 实践与探索

3.1 申请人应当到登记机构办公场所申请的问题

《不动产登记暂行条例》第15条规定，当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。为了群众在银行办理抵押贷款的同时申请不动产抵押登记，需要解决此法律障碍。

中心通过与合作银行签订协议、明确抵押权人（银行）为不动产登记机构提供办公场所，部署网络专线，添置人像采集、身份证识别、指纹采集等设备，并安装登记机构研发的抵押登记子系统，设立不动产登记便民服务点，视作不动产登记机构服务窗口的延伸？

3.2 申请人身份核验问题

登记机构是否需要派驻TI作人员到银行便民服务点，受理抵押权人（银行）和抵押人的共同申请？厦门市共有4l家银行，大多数银行的网点遍布全市各个角落，登记机构无法大面积派驻推广。但是，不动产抵押登记应由抵押人和抵押权人共同申请，如果登记机构将抵押登记受理时的申请人身份核验审查职责委托给银行，银行则既是运动员又是裁判员，着实不妥。

经过反复讨论，并走访厦门市公安局了解人脸识别以及人证核验技术，获悉公安部第一研究所在相关方面的技术已经成熟，最终确定由登记机构研发专门的抵押登记子系统，在该子系统中引入公安部第一研究所的身份证和人脸比对技术，利用身份证读卡器和人脸识别、人证核验技术，利用机器来解决申请人身份核验问题。

3.3 申请人真实意思表示与电子签名（印章）的法律效力问题

厦门市抵押登记子系统将银行工作人员分为两组，第一组负责接待指导抵押人进行人像采集、身份证核验、电子笔签名、扫描抵押合同等事项，抵押人身份验证通过后，使用电子笔在抵押登记子系统中的登记申请表、询问笔录上签名。第二组负责使用电子印章在银行申请资料上电子签章。抵押人电子签名和银行加盖电子印章之后，即视为抵押登记双方申请人的真实意思表示。

抵押人电子签名和银行加盖电子印章是否具有法律效力？抵押人日后以没有纸质签名材料提起行政诉讼怎么办？2005年4月1日《中华人民共和国电子签名法》（2015年4月24日全国人大常委会修正）明确了申请人电子签名（印章）的法律效力，《电子签名法》第2条规定，本法所称电子签名，是指数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份并表明签名人认可其中内容的数据。第14条规定，可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。

3.4《不动产登记证明》电子印章的法律效力問题

关于政务活动中电子证照使用电子印章的法律效力，《电子签名法》第35条进一步规定，国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法。2009年国家密码局印发《电子政务电子认证服务管理办法（试行）》（国密局发[ 2009]7号），制定了电子政务领域提供电子认证服务的规范，其中第一条规定，为了规范电子政务电子认证服务活动，依据《中华人民共和国电子签名法》《商用密码管理条例》和国务院有关文件，制定本办法。第2条规定，本办法所称电子政务电子认证服务（以下简称认证服务），是指电子认证服务机构采用密码技术，通过数字证书，为各级政务部门开展社会管理、公共服务等政务活动提供的电子认证服务。第28条规定，政务部门应当从《电子政务外网电子认证服务机构目录》中选择电子认证服务机构提供服务。

厦门市根据上述规定，在国家密码管理局官方网站信息公开栏目查询，从“电子政务电子认证服务机构目录”中选取了中金金融认证中心有限公司（中国金融认证中心），作为抵押登记业务中电子印章供应商，生成的电子版《不动产登记证明》加盖“不动产登记专用章”电子印章。

3.5《不动产登记证明》电子证照法律效力问题 《不动产登记证明》电子证照是否具有法律效力？ 2015年福建省政府令第156号《福建省电子政务建设和应用管理办法》第33条规定，符合有关法律、法规、规章规定，并且按照安全规范要求生成的电子文件（含证照），与纸质的文件具有同等效力，可以作为法定办事依据和归档材料二应用单位应当推行电子政务全流程应用与服务，建立线上服务与线下服务相结合的一体化新型政务工作模式，减少制发各类纸质文件;确需制发纸质文件的，应当同步制发电子文件以及纸质的文件。应用单位应当通过政务通平台主动推送政务信息、优先接收电子文件，减少物理窗口业务受理，推行政务网上办理，逐步实现政务服务同城通办、异地通办。

2017年福建省人民政府办公厅印发《福建省促进电子证照应用管理暂行办法》（闽政办[ 2017]74号）进一步明确了电子证照概念和法律效力，其中第3条规定，本办法所称电子证照遵循《福建省电子政务建设和应用管理办法》等相关文件和技术规范的定义。符合有关法律、法规、规章规定，并且按照安全规范要求生成的电子证照（含其附属的电子签章）与纸质证照具有同等效力，可以作为法定办事依据和归档材料。

2018年lI月16日，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会、国家电子文件管理部际联席会议办公室（国家密码管理局）在京联合召开发布会，正式发布《电子证照总体技术架构》《电子证照目录信息规范》《电子证照元数据规范》《电子证照标识规范》《电子证照文件技术要求》《电子证照共享服务接口规范》等6项国家标准，并于2019年1月1日起实施。在此之前，国家层面没有相关法律法规明确“电子证照”的法律效力。

4 三点建议

4.1 建议修订《不动产登记暂行条例》和相关文件 《不动产登记暂行条例》《不动登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》中均有“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”和登记机构受理人员核验申请人身份证明的条款。随着“放管服”改革和树立“互联网+政务服务”的理念，《不动产登记暂行条例》及相关文件需顺应形势发展进行修订。

4.2 建议明确电子证照信息管理责任 《福建省促进电子证照应用管理暂行办法》（闽政办[ 2017] 74号）第6条规定，证照签发单位应在统一的电子证照共享服务平台（以下简称“证照平台”）登记本单位签发的电子证照类别信息，包括：（一）证照名称;（二）签发单位;（三）事项类别;（四）证照模板信息;（五）证照有效期限;（六）其他信息。证照签发单位应实时更新登记信息。第7条规定，证照签发单位应将电子证照生成作为业务流程必要环节，优先采用在线生成的方式，在业务办结时同步生成电子证照，经审核后发布至证照平台。按照国家规范制作的证照除外。对于不具备在线生成条件或不宜从网上办理业务的，证照签发单位应采用离线生成方式在业务办结之日内生成电子证照，并发布至证照平台。对于一次性大批量发放证照的，证照签发单位应在业务办结5个工作日内生成电子证照，并发布至证照平台。第8条规定，对于在本办法实施之前颁发且仍在有效期内的存量证照，证照签发单位应采取必要措施逐步完成存量证照的电子化生成。

但是，根据《不动产登记暂行条例》的要求，不动产登记机构负责保管不动产登记簿，并建立健全相应的安全责任制度。因此，目前厦门市不动产登记权证书或证明电子证照尚未推送给福建省电子证照共享平台。建议国家层面制定文件明确电子证照信息管理的安全责任，特别是防范电子证照登记信息泄露的管理责任。

实际工作中，为落实国务院“放管服”改革和优化“营商环境”的要求，厦门市建设、民政、公安、教育、税务、法院等部门均提出了共享利用不动产登记信息的要求，曰前中心采用数据服务的方式共享利用不动产登记信息，在相关部门需要核查某不动产登记信息时，通过权证号和权利人姓名或身份证号，与不动产登记信息核验，匹配后方可获得不动产登记相关部分信息，同时，系统后台完整记录信息调取和反馈情况，在严格保护不动产权利人财产隐私的前提下，为各相关单位的便民利民服务提供保障，群众办事时不再携带纸质不动产权证。

4.3 建议制定电子证照档案管理制度

随着“放管服”改革和优化“营商环境”工作的推进，特别是“全城通办”“一窗通办”等要求，传统的纸质材料审核在档案移交、资料传递环节上制约了进一步提速增效的空间。推广不动产登记无纸化审核改革和创新，才能更好地为群众提供便利，同时也减轻登记机构工作人员的的工作强度，做到双赢。建议上级部门及时制定无纸化登记审核和电子档案管理相关制度，提供工作依据。