我国农地流转基本态势与问题分析

李婷婷　王艳飞

农地“三权分置”改革

乡村振兴的重要支点是农村土地流转的实现。这既是乡村经济社会结构变化的必然趋势，也是现代农业发展的迫切要求。目前，我国农地流转正在进行试点，面临各种问题，在制度、模式、法制等方面亟待完善。

摘要：农地流转是乡村经济社会结构变化下的必然趋势，有助于提高土地配置效率、增加农民收入和促进现代农业发展。我国农地流转规模稳步提高，转包和出租是主要流转形式，农户和专业合作社是农地流入的主体，各地区农地流转情况存在较大差异。当前，农地流转面临人多地少和土地细碎化、流转成本上升、制度环境仍不健全、农民流转诉求多元、非农化非粮化等问题。建议从制度、模式、金融等方面提供支持，因地制宜有序推動农地流转。

关键词：农地流转;态势;问题;建议

中图分类号：F293.31

文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（ 2019） 06-0014-17

收稿日期：2019-05-18

农地流转有助于提高土地配置效率、增加农民收入和促进现代农业发展。日本、韩国在城镇化中后期，农地流转较为普遍，农地政策由最初的严格限制到以规模扩大为导向的政策支持转变（张海峰和齐巍巍，2010）。1978年以来，我国统分结合的家庭联产承包责任制将集体所有权和家庭承包经营权分离，极大地提高了粮食生产能力，但也存在土地细碎化、经营分散化、规模不经济等问题。随着乡村经济社会结构的变化，一方面，农地撂荒、经营主体老弱化、农地低效利用等现象明显;另一方面，农业产业融合发展逐渐凸显，园区农业、规模农业、休闲农业开始兴起。这两方面共同为农地流转提供了必要条件，使得农地流转成为解决土地低效利用、满足产业用地需求、发展现代农业的重要途径。2014年我国推动农地“三权分置”改革，旨在通过完善制度设计来盘活农地经营权，稳定农户承包权。本文分析了我国农地流转的基本态势及面临的主要问题，为有序推动农地流转提供参考。

1农地流转的基本态势

1.1农地流转规模稳步提高

我国农地流转规模经历了缓慢到提速的阶段变化。20世纪八九十年代，浙江、福建等经济较发达地区已出现自发性土地流转。从流转耕地面积占家庭承包面积比重看，1996年全国有2.6%的耕地进行了流转。随着城镇化进程中乡村经济社会结构的变化，农地流转规模不断增大，2004年耕地流转比例达到10.5%，2010年耕地流转比例持续提高到14.7%。2010年后我国农地流转速度明显加快，2015-2017年全国家庭承包耕地流转增速出现回落。2017年底全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩，占比达到37%，全国超过1/3的耕地发生了流转。农地流转中除了耕地占有主导地位外，林地、园地、养殖用地也占有一定比例。

1.2转包和出租是最主要的流转方式

土地流转方式包括转让、转包、互换、入股、出租等方式。其中，转包和出租是我国耕地流转的主要方式，2016年占比分别约47%和35%。转包存在于农村集体成员之间，由于农民之间相互熟悉、信任，流转交易成本低，大量农民通过较低租金或免租金的方式流转给亲戚或本村农户。出租突破了村集体的范围限制，更易体现农地的市场价值，有助于农地资源的配置。一些地区推动农地流转的同时，积极发展农地托管服务，为耕、种、防、收等一个或多个环节提供全部或部分服务，提升了农业的社会化服务水平。

1.3农户和专业合作社是农地流人的主体

我国农地流人方主要是农户（专业大户、家庭农场）、专业合作社和农业企业。其中，农户占有比重最高，其次为专业合作社，2016年农户和专业合作社耕地流转占比分别为58.4%和21.6%。随着我国家庭农场数量不断增加，2016年经营规模50亩以上的农户数达到376万户，家庭农场经营耕地七成来自流转土地，其中耕地经营规模在50-200亩之间的占63.2%，200-500亩的占27.5%。种养业是农户和专业合作社流转土地经营的主要方向。近年来，专业合作社和企业在农地流转中越来越活跃，为生产方式、组织水平、技术采用、一二三产业融合发展注入新的活力，促进形成多元的农业生产经营体系。

1.4各地区农地流转情况存在较大差异

各地农地流转规模均不断扩大，但在流转比例、流转方式、流入主体上存在一定差异。流转比例上，上海、北京、江苏、浙江、黑龙江等地区的耕地流转面积占家庭承包地面积比重超过50%，天津、重庆、安徽、湖北、湖南达到或超过40%，其中，上海流转耕地比重超过70%。在农地流转方式上，陕西、浙江、四川转包方式比重最高，而河北、湖北、广西以出租方式比重最高（郜亮亮，2018）。在农地流人的经营主体上，各地也存在一定差异。青海、天津、贵州、上海、湖南、江苏、甘肃、河北、安徽的流转耕地流入合作社面积占比超过25%，宁夏、陕西、贵州、重庆、北京的流转耕地流人企业面积占比超过20%。此外，我国农地流转以种养业为主，2016年耕地流转中用于种植粮食作物的比重占到56%，黑龙江、内蒙古、吉林、安徽、河南、辽宁、江西等地区超过60%。

2我国农地流转面临问题分析

2.1人多地少和土地细碎化的制约

人口和土地的关系直接影响农业生产规模。目前，我国农用地96.77亿亩，耕地20.24亿亩，2.6亿农户中有2.3亿承包农户，小农户从业人员占农业从业人员90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积超过70%，一家一户的小规模家庭经营是我国农业经营基本特点。家庭联产承包责任制实施以人均分配、肥瘦搭配、远近结合为特征，农户地块平均规模较小、土地细碎化是我国农业经营的基本现状。2014年以来，我国陆续出台了引导农地经营权有序流转推动农业适度规模经营的相关政策意见，但2015年以来耕地流转规模增速有下降趋势。显然，农地流转面临小农经济、耕地细碎化的现实约束（王兴稳和钟甫宁，2008），流转规模进一步扩大需要综合考虑人口流出、土地整治、技术应用和制度创新，有序推进。

2.2农地流转成本上升压缩收益空间

农地流人大户、专业合作社和企业过程中，在各相关利益主体博弈中，流出农地农民的期望收益不断升高，无形中推高土地流转成本。土地流转成本上升，压缩经营农户利润空间，一定程度阻碍土地流转进程。如果流转农地用于粮食生产，经营主体边际报酬较低则难以实现可持续经营，许多经营主体只能转变土地用途，转向非粮化经营方向。加上规模化种养业经营通常存在一定的收益不确定性，既会影响农民流转农地收益的颅期，不愿意流出土地，也影响经营主体的流入土地意愿。

2.3农地流转的制度环境仍不健全

我国农民工约2.88亿，转移农民就业不稳定、较高的市民化成本不利于转移农民融人城市。在城乡二元制度下，农地承载着重要的社会保障功能，以及转移农民在城市就业不稳定的情况下，农地对返乡农民同时承载着就业功能。尽管我国正推动缩小城乡居民养老、教育、就业等方面的社会保障差异，但目前的农村社会保障体系尚无法排除失地农民对后续生计的担忧。而农民对“三权分置”等政策理解有限，担心因农地流转而丧失土地，更愿意以非正规方式交给亲戚或同村农民经营;加之乡村文化中特有的土地情节，也增加了土地流转的难度。由于想流出或想流入农地却不能实现，农户的粮食产量被显著影响（刘同山，2018）。

2.4规模导向与农民多元诉求相矛盾

农地流轉是农户家庭对可用资源的理性分配，既受到家庭劳动力结构、就业结构、收人结构、文化水平等的影响，也受到资源禀赋和社会环境因素影响（何欣等，2016）。我国农地流转的“零租金”现象较为普遍（王亚辉等，2018），大量农户采用无偿或低租金方式将小块农地转包给同村农户代为耕种。家庭农场和专业合作社经营需要达到一定规模的农用地，而大规模的农地流转离不开地方政府和村集体的协调。近年来，各级政府加大对农地流转的鼓励和支持，通过规范合同、设立县、镇、村调解小组来支持流转。但在政绩导向下，一些地方政府主导农地流转，追求做大流转经营规模，容易背离农户家庭差异性和多样化诉求。

2.5农地非农化非粮化不利于粮食安全

农地流转以坚持农地农用为基本原则。而在快速推进农地流转过程中，一些农户、合作社和企业为追求更高收益，选择种植蔬菜、瓜果、苗木、花卉等经济作物或发展养殖而放弃种植粮食。一些地方政府也给予高效农业一定补贴，促进特色农业发展，增加本地农民收益。因而，非粮化在各地区农地流转中较为常见。少量工商资本甚至改变农地用途从事非农经营，而以“大棚房”为代表的违规非农化现象违背了农地农用的基本原则。2016年全国农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物面积占流转总面积的56.5%，其他用途占比43.5%。目前各地对流转耕地非粮化尚无统一的规定限制，但过高的非粮化比重及违规非农化不利于国家粮食安全。

3农地流转的建议

农地流转是实现小农户和现代农业有效衔接的前提，有助于提高土地配置效率、增加农民收入和推动农业现代化。为实现农地高效利用，建议完善农地流转制度、探索多种流转模式和创新融资支持，因地制宜有序推进农地流转。一是完善农地“三权分置”政策，培育农地经营权流转市场，形成农地流转价格机制，稳定流转市场预期，支持小农户发展适度规模经营家庭农场。二是探索多种农业经营模式，推动农地有效流转。结合各地区特点，发展企业+基地+农户、企业+合作社+农户、合作社+农户等多种农业产业化组织形式。同步推进农地流转和托管服务，公益性与经营性服务组织融合发展，提高农业生产规模化、标准化、市场化水平，切实增加农民在产业链中的收益比例。三是支持农地流转金融模式创新，推广农用地经营权抵押贷款，探索农户小额信用贷款，降低经营成本。四是因地制宜推动农地流转。各地经济社会差异明显，遵循人口流出的规律，因势利导推进。结合乡村振兴战略规划，区分粮食生产区和非粮食生产区，指导农地流转规模和流转方向。五是合理引导工商业资本进入农地流转市场。强化农地用途管制，严格限定承包地规模上限、农用地用途和配套设施建设面积，加强备案管理、审查审核和事中事后监管。与乡村产业发展相结合，支持盘活存量闲置宅基地资源，以租赁形式发展特色产业和乡村民宿等。

参考文献：

1.郜亮亮，中国农地流转市场的现状及完善建议，中州学刊.2018

2.张海峰齐巍巍.“日韩台模式”农地流转的内在逻辑及启示.农村金融研究.2010.12

3.刘同山，农地流转不畅对粮食产量有何影响？——以黄淮海农区小麦生产为例，中国农村经济.2018.12

4.王兴稳钟甫宁.土地细碎化与农用地流转市场.中国农村观察.2008.04

5.何欣 蒋涛 郭良燕等.中国农地流转市场的发展与农户流转农地行为研究——基于2013-2015年29省的农户调查数据，管理世界.2016.06

6.王亚辉李秀彬辛良杰等.中国土地流转的区域差异及其影响因素——基于2003-2013年农村固定观察点数据.地理学报.2018.03