司法改革中检察权内部监督制约机制浅谈

李勇　刘香

中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                           DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.248

当前，在司法责任制改革的整体背景下，深入认识检察权内部监督和制约机制的重要意义，创新完善检察权运行的内部监督和制约机制，使检察权运行被置于有效的监督制约中，促进司法公正、廉洁高效执法，保障检察权的健康运行显得格外迫切。

一、检察权内部监督制约及其重要意义

检察权是检察机关依法独立地对宪法遵守和法律实施进行监督的一种国家权力。作为一种国家法律监督权力，为了防范自身的滥权等问题，它本身又需要接受监督，以实现检察权的规范、健康运行。司法责任制改革突出了检察官的主体地位，赋予检察官在职权范围内相对独立地承办和决定案件，这是加强检察队伍专业化、职业化，提高检察机关执法能力和法律监督水平的迫切需要。为了防止司法责任制下检察权滥用，完善内部监督制约机制，以此增强检察权规范化、制度化、法治化运行就显得非常重要。

1.检察权的内部监督和制约，是检察权能够公正行使的必然性要求。不受监督与制约的权力必然导致腐败，这是一个基本的规律。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”任何权力都需要监督制约，检察权同样也不例外。检察权的公正行使，依赖于内外部监督制约机制的良好运行，同外部监督制约相比，检察权的内部监督制约机制更加规范，更易于从发挥功效作用。加强检察权内部监督和制约机制，加强规范检察权的运行程序、范围、限度，设立监督方式和程序、相关责任及追责方式，建立完善规范化、制度化、程序化的内部监督机制，对于促进检察权的规范行使，促进执法的公正廉洁有着非常重要的作用。

2. 检察权内部监督制约是检察权科学发展的内在需求。理论界在以司法独立为重心的司法改革探讨中，有学者曾提出“监督者由谁来监督”的质疑，认为在刑事诉讼中，如果监督者不正当地行使法律监督权力，就会造成危害后果，缺少有效的制约、救济，这会威胁到正常的民主法治。在检察权的实践运行中，也确实存在部分检察权被滥用的情况，少数干警出现滥用职权、以权谋私等不容忽视的问题。为了回应理论质疑，并解决影响检察权健康运行的不利因素，我们迫切需要反思检察权内部监督制约问题，建立健全内部监督机制，以保障检察权在法治轨道上科学健康发展。

3.检察权内部监督制约是检察权适应民主法治建设的必然趋势。在深化体制改革，建设社会主义法治国家的过程中，检察权要适应新形式的发展，就必然要实现其运行的民主化、规范化、制度化、法制化。以科学发展观为指引，牢固树立“人民权力本位”理念，健全完善检察权内部监督制约机制， 防止权利任性和腐败，保障检察权按照体现人民意志的法律运行，是检察权适应国家民主法治建设发展的必然趋势。

二、检察权内部监督制约现状及存在问题

检察机关恢复重建以来，检察权的内部监督制约问题一直受到高检院高度关注，高检院先后制定了一系列的内部监督制约规范和措施，如，为落实《宪法》以及《人民检察院组织法》中有关检察机关上级与下级之间领导关系的规定，高检院《人民检察院刑事诉讼规则》及相关法规中进一步详细规定了检察机关上下级之间的请示报告制度、案件调取与交办制度、备案报告、检查指导、报批等等方面的制度规定，以此来增强上级对下级检察机关领导和监督地位及作用。在《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》《检察官法》等法律基础上，通过细化规范及制度等形成了我国特色的检察权内部监督及制约体系，这对于保障检察权的规范运行起到了较好的作用。但是也应注意到，检察权内部监督工作仍然任重而道远。执法实践活动中不断出现新的问题、新的情况，对这些问题的研究不足，以及检察权内部配置和运行中监督制约机制不健全，使得实践中仍然会出现一些问题，在一定程度上也影响到了检察机关执法的公信力。主要表现有：上级检察机关对下级监督上不到位;内部职能部门相互之间的制约机制尚不完善;检委会职能發挥尚不充分;纪检监察部门监督制约职能作用相对滞后等。

1.上下级纵向具体监督少。从《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定中，上级检察院拥有对下级检察院全部业务工作的监督权，在具体工作中，上级检察院主动监督下级检察院正确行使检察权的积极性、主动性不强，下级检察院主动接受监督的意识不强，在监督范围上也过于零散，监督手段比较单一。上级检察机关对下级的监督常以口头指示的方式向承办人发出对个案处理的意见，这种指导及监督虽然形式上灵活、简便，但随意性比较大，对检察权的监督和制约作用有限，甚至有些情况下还会对检察权的正确行使起到干扰反作用。而且，大多的上级监督只是对下级的请示予以答复，在监督手段上，一般限于备案、审批等，监督手段较为单一，效果上也难如人意。

2.部门之间横向监督弱。 司法实践中，由于检察机关的内部监督和制约机制不完善，各部门对监督制约还存在各自为战的情况。同时，司法责任制改革后办案程序的改变在一定程度上弱化了监督。实行入额检察官办案责任制后，以前的须由承办人、部门负责人、分管检察长分别进行审查、审核、审批或检委会决定的层层把关办案模式改变，一般普通案件办案员额检察官审理后自行签批起诉，复杂疑难案件提交分管领导签批或检委会讨论，办案流程方面一定程度上弱化了领导对案件的监督作用。同时，“捕诉一体化”改革后，进一步淡化了部门之间的内部监督制约，弱化了不同诉讼环节的过滤和监督功能。部门负责人办案责任、管理职能、监督职能同一性，以及部门之间人情化的协调合作关系，一定程度上也制约着开展对案件的有效监督。

3.纪检监察监督职能的发挥不够充分。基层检察院纪检监察部门目前对本院执法办案活动进行监督主要侧重于日常督查、规范司法行为等专项检查，同时也对外界群众反映的与本院检察干警有关的违法违纪行为展开调查和处理，有一定的效果。但是从另一方面来说，以往纪检监察部门往往由本院党组进行领导，其对本院领导层的监督在一定程度上受到抑制。纪检监察部门的人员配备一般较少，往往只有一两个专的职纪检工作人员，且身份主要为综合部门的工作人员，其对具体办案业务缺少了解，因而对业务工作的具体监督也往往难以真正开展。实践中对业务工作全面监督面临着工作量大、熟悉业务工作的监督工作人员缺乏的情况，检务督查这一形式的监督方式作用受到制约，影响了纪检监察监督职能的充分发挥。

4.检察委员会的监督职能体现不够充分。检委会是人民检察院在检察长的主持下的业务决策机构，具有宏观指导、议事决策、业务管理和司法监督等职能作用，委员在审议案件时，对案件承办人在事实证据、法律适用、文书制作等方面予以监督指导。当前，检察委员会制度在实际运作过程中发挥监督作用不明显，在很大程度上倾向于对个案质量的把关，很少触及对案件承办人在办案中的司法程序、行为规范、办案纪律等方面，一定程度上弱化了检委会在议案中的监督职能。

三、完善检察权内部监督制约机制相关建议

结合当前的检察实际，检察权内部监督制约机制总体上应从完善立法和相关制度、规范管理与动态监管、加强案件质量考评、落实执法责任制等方面去加强与完善。

1.强化上级对下级的领导与监督。理顺上级院对下级院之间的纵向监督关系， 健全完善工作报告、述职述廉制度，下级检察机关定期将一定阶段的工作情况、工作思路等向上级监督机关报告，并进行述职述廉，接受上级检察院的监督;强化上级院对下级院的业务指导和监督，通过组织岗位练兵、培训等方式，提高业务人员的业务素质及综合素质;对于下级检察机关的请示，需要按规范的程序、方式和期限作出内容明确的书面答复;完善案件审批及备案制度，扩大备案审查的范围，下级院对上级院审查作出的纠正决定必须严格执行。另一方面也要理顺同一检察院内部的上下级监督关系，以司法改革为契机，实行检察官办案责任制，强化办案检察官的责任担当意识，让其成为内部监督制约机制的基础单元，激发检察官对案件事实、证据、法律适用的责任意识。

2.加强部门间的横向制约。检务督察部门是相对独立的对业务工作进行全面督查的内设机构。实践工作中，往往因顾虑同事人情而不能真正做到严肃地依纪依法督查，督查工作常常避重就轻，流于形式。因此，检务督察的内部监督制约作用需要进一步强化。要健全完善检务督察机制，规范检务督察的内容、权限、程序和方法等，确保检务督察的科学、协调发展。将检务督察的结果与对案件承办人的考核考评结果相结合，以促进规范执法。案件管理部门是案件办理规范化的监督部门，案件管理部门要严格依照人民检察院案件流程监控相关工作规定，把好流程监控，重点解决司法办案不规范，不及时、不完备等明显违法诉讼程序的行为，对案件受理、强制措施、涉案财物、法律文书、办案期限、权力保障、信息公开、网上办案等方面存在的问题，进一步规范纠正，保证司法办案公正、高效、廉洁。

3.强化检察官自我约束及办案组织内部监督。司法责任制改革突出了检察官办案主体地位，核心是放权和分权，检察官对案件的事实进行定性、对案件质量把关，享有部分案件的决定权。检察官要牢固树立接受监督的意识，坚决消除特权思想，权为民所用，利为民所谋，从实体上、程序上做到严肃公正执法。部门负责人要强化管理和监督职能，监督、协调、管理检察官及检辅人员的办案工作，通过执法考评、办案管理等，加强对办案工作的监督，全面掌握检察官行使职权和廉洁自律的情况。要强化权力受制约和权力受监督的意识，明确检察官助理和书记员及检察官的互评考核机制，的指导下做好相关协助办案工作，同时充分发挥好参与办案作用，履行好相应的办案监督职责，并在年度考核中引入检察官和检察官助理相互评价机制，在进行考核时，认真听取互评人员的意见，以促进办案组织内部人员间的互相监督。

4.强化检委会监督职能。检委会是检察机关业务决策领导机构，具有较强的司法属性和专业性。明确检委会议案启动程序和终结程序，明确提交讨论的案件范围与标准，增强检委会委员对重大疑难复杂案件和新型案件的指导。同时加强检委会对类案的监督指导工作，将工作重心从讨论案件向业务指导转移，从具体把关向组织监督转移。通过强化检委会对案件事前、事中的监督制约，防范检察官受利益驱动而不认真履行职责或滥用案件决定权，忽视程序价值，损害检察机关执法公信力的情形发生。

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