检察机关在公益诉讼中的定位

李杰俊

摘 要：作为法律监督机关，检察机关参与并提起公益诉讼符合我国的法律传统，如何处理好检察权与公共利益、诉讼权利之间的关系，成为实践和理论的热点问题。检察机关在公益诉讼中既是原告，享有原告的诉讼权利，又是法律监督者，对法院的诉讼活动行使监督权。对检察机关在公益诉讼中权利边界，也应设计相应的程序予以限定。

关键词：公益诉讼;检察机关;定位

随着改革不断推进，社会公共利益和个人利益的冲突时有发生，环境污染、食品药品安全等问题日益受到关注，检察机关作为法律监督机关，提起公益诉讼符合我国的法律传统，是公益诉讼制度发展的必然，如何处理好检察权与公共利益、诉讼权利之间的关系，是当务之急。

一、检察机关参与公益诉讼的合理性

公益诉讼由来已久，在古罗马时期即有萌芽。罗马法根据诉讼涉及的保护利益不同，分为私益诉讼和公益诉讼，其中公益诉讼是由于公共利益受到不法侵害而以维护公共利益为目的提起的诉讼。罗马法中公益诉讼原告没有限制，诉讼范围广，刑事犯罪也主要通过公益诉讼解决，体现了法律对公共利益保护的重视。

在公益诉讼中，原告不仅主张自己的利益，而且尝试排除与原告人处于同一立场的利益阶层的人们扩散的片段性利益的侵害。不同于刑事公诉，在民事、行政公益诉讼过程中，检察机关的不当参与会使双方诉讼力量对比失衡而影响公正裁判。这就要求公益诉讼既要扩大诉讼主体的范围又要保持一定的国家干预，平衡诉讼权利和国家干预成为公益诉讼制度架构首要解决的问题。

从诉权理论的发展看，检察机关是公益诉讼的适格当事人。传统当事人理论认为，只有法律关系的主体才能成为诉讼的当事人。随着社会经济的发展，出现了程序当事人理论，即诉的利益标准，无论当事人对请求法院承认和保护的权利是否有管理权，只要有诉的利益，该当事人仍然被认为是正当当事人。检察机关作为国家和社会公共利益的代表，对侵害公共利益的违法行为，可以提起诉讼。

从检察机关的法律地位来看，检察机关在公益诉讼中应更有作为。我国的立法和司法实践表明，检察机关参与公益诉讼是由检察机关的性质和地位决定的，是检察机关行使法律监督权的必然后果。起诉权是检察机关行使法律监督的重要职权和手段，它不仅仅是刑事的，也是对民事的、行政的。

从历史传统看，抗日战争时期陕甘宁边区《高等法院组织条例》、解放战争时期的《关东各级司法机关暂行组织条例草案》、建国后《最高人民检察署试行组织条例（草案）》、1954年《中华人民共和国检察院组织法》等条文均有检察机关行使并参与涉及公益案件的表述。此外，检察机关在证据收集、经费保障等方面都有独特的优势，也是检察机关参与公益诉讼的必然选择。

二、检察机关参与公益诉讼的角色设计

作为法律监督机关，在国家和社会公共利益受到损害时，检察机关充当什么角色？即在公益诉讼中，人民检察院诉讼角色界定或诉讼法律地位问题，关系到检察机关在诉讼中的诉讼权利与诉讼义务。目前理论界有法律监督者、原告人、公诉人、公益代表人、特殊原告等五种观点比较有影响。

法律监督者说认为检察机关参与诉讼时处于法律监督者的地位，当检察机关提起诉讼时，是对民事、行政违法事实实施监督，此时检察机关的法律监督权转换化为起诉权。

原告人说，即当事人说，认为检察机关代表国家参与公益诉讼，检察机关享有原告的诉讼权利，承担相应的诉讼义务，其法律地位与诉讼的原告无异。检察机关是国家利益的代言人，赋予原告人的法律地位可以使检察机关更好地参与诉讼程序。

公诉人说认为检察机关在公益诉讼中的法律地位类似于在刑事诉讼中的“公诉人”身份，应赋予其国家公诉人的诉讼身份。检察机关提公诉公益诉讼中与其提起的刑事诉讼并没有实质区别，检察机关在诉讼中均没有独立的利益。

公益代表人说认为检察机关参与公益诉讼是代表国家、社会或民众的利益，在诉讼中处于社会公益代表人的诉讼地位。该说体现了检察机关提起公益诉讼的目的和意义，仅从实体法上解决了检察机关的地位，并没有从程序法的角度说明检察机关在诉讼中的权利义务。

特殊原告说，也即双重身份说，认为检察机关提起公益诉讼时虽然处于原告地位，但由于检察机关是法律监督机关，其地位不同于一般原告，既享有原告的诉讼权利，又享有检察监督的权力。检察机关在参与公益诉讼时处于当事人和法律监督者双重地位，属特殊原告。

通过对上述观点的简单介绍和分析，可以看出每种学说均有其合理性，但也存在一定不足之处。应当考虑检察机关本身的性质和公益诉讼的特点，即检察机关的参与不致诉讼失衡。检察机关在公益诉讼中的定位介于普通原告和公诉人之间，具有双重身份，是特殊原告。

三、检察机关参与公益诉讼的限制

目前检察机关参与公益诉讼尚处于探索阶段，《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起诉讼，该表述即肯定了检察机关的原告地位。

从现有的实践看，检察机关的法律监督权并不必然导致对法院独立审判权的干涉。检察机关在公益诉讼中只有程序性的诉讼权利，无法影响到法院的审判活动。在比较成熟的刑事公诉中，检察机关的抗诉是对法院审判活动的查缺补漏，相应的检察机关行使民事、行政公益诉讼监督权，对法院的公正審判也是一种促进。

检察机关在公益诉讼中的法律监督也是有边界的，公益诉讼的司法解释从限定案件范围、设置诉前程序、规定诉讼请求等方面对此进行了规范，提高了检察监督的效率，发挥社会组织、行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源。

检察机关介入公益诉讼主要的目的不是寻求个案的平衡，而是通过案例来引导社会力量共同维护公共利益。在现阶段社会团体不发达、行政机关强势的现实面前，检察机关应在公益诉讼中更有作为。当然，检察机关在公益诉讼中的地位和角色定位仍需要进一步探索，需要相关制度的保障和完善。

参考文献：

[1]【德】H·盖茨.扩散利益的保护——接近正义运动的第二波[M].刘俊祥等译，法律出版社，2000年版.

[2]谭兵.民事诉讼法学[M].法律出版社，2004年版.