我国燃气工程建设强制性标准沿袭与改革

刘 彬， 李 铮， 阎海鹏， 李颜强， 杜建梅， 陈云玉

(1.住房和城乡建设部标准定额研究所，北京100835；2.中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津300074)

1 概述

工程建设强制性标准是保证建设工程质量，保障人民的生命、财产安全，维护社会公共利益的基本规定，是工程项目建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位所必须遵守的基本技术要求，是行政主管部门对建设工程质量监督检查的基本依据。随着我国经济改革的不断深入，工程建设强制性标准如何更好地服务于我国社会主义市场经济建设、保障工程安全、提升我国工程建设项目的国际化水平，已成为工程建设行业所面临的重要问题之一。

目前，我国工程建设标准化改革正在深入推进，改革强制性标准、精简整合推荐性标准是其中重要任务。本文将阐述我国工程建设强制性标准的发展历程，分析我国燃气工程建设强制性标准所面临的问题，并进一步明确我国燃气工程强制性规范的定位与作用、适用范围、内容结构以及与现行标准的相互关系。

本文中，有名称和编号的标准规范是已经批准发布的标准，只有名称没有编号的是已经通过部网站征求意见或已经报批但没有正式公告和出版的标准规范。

2 强制性标准发展历程

我国工程建设标准伴随着国家社会经济发展而发展，每一次变革都与我国经济体制变革密切相关。按标准强制性程度划分，我国工程建设强制性标准的发展先后经历了以下3个阶段。

① 标准全部强制阶段

新中国建国初期，在计划经济体制下，我国工程建设标准主要由各地方和有关部门自主开展、自行管理。1955年在第一个五年计划中提出设立国家管理技术标准的机构和逐步制定国家统一技术标准的任务。“一五”期间，由于我国大多数重点工程建设项目由苏联全套引进，基本建设程序和管理基本参照苏联的经验，因此工程建设标准也基本上是借用或参照苏联的标准。国家基本建设委员会在这一时期，在大量引进苏联标准的基础上，采用翻译加注解的方式，实施了第一批全国统一标准。铁道、交通等部门也先后实施了第一批部级标准[1]。

1962年国务院颁布了我国第一个标准化管理政策性文件，其中规定：各级生产、建设管理部门和各企业单位，都必须贯彻执行有关的国家标准、部标准，同时，明确了技术标准的制定、分级原则和强制实施。1961—1962年，国家计划委员会出台了《建筑安装工程施工及验收标准规范的修订原则》、《关于通用的设计标准规范制定和修订工作的通知》和《设计、施工规范统一用语和用词的几点意见》等政策性文件，初步形成了我国工程建设标准全部强制实施的制度。

党的十一届三中全会后，为了尽快投入现代化建设，1979年国务院颁布了《中华人民共和国标准化管理条例》，其中第十八条规定：标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。1980年，国家基本建设委员会颁布了《工程建设标准规范管理办法》，明确规定，工程建设标准规范是国家一项重要的技术法规，是进行基本建设勘察、设计和施工及验收的重要依据，是组织现代化工程建设的重要手段，是开展工程建设技术管理的重要组成部分。此外，《全国工程建设标准设计管理办法》、《关于加强基本建设经济定额、标准规范工作的通知》等规范性文件的实施，进一步确立了我国工程建设标准全部强制实施的属性[2]。

② 区分强制性标准与推荐性标准阶段

20世纪80年代末，随着我国逐渐由计划经济向有计划的商品经济转变，为了更好服务经济建设，我国相继颁布实施了《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国标准化法实施条例》。其中将国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。强制性标准必须执行，不符合强制性标准的产品禁止生产、销售和进口，同时，国家鼓励企业自愿采用推荐性标准。

《中华人民共和国标准化法》的实施为我国工程建设标准的发展奠定了法律基础，改变了我国工程建设标准的单一强制属性，使我国工程建设标准由单一强制性标准构成转变到强制性国家标准、强制性行业标准、推荐性国家标准和推荐性行业标准，为这一阶段我国经济建设提供了有效的技术支撑[3]。

③ 全文强制性标准、条款强制性标准与推荐性标准并存

进入21世纪，随着加快适应我国社会主义市场经济发展和“入世”的需要，我国工程建设标准迎来了又一次发展。2000年和2002年原国家质量技术监督局发布的《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》和《关于加强强制性标准管理的若干规定》，明确了强制性标准分为全文强制和条文强制两种形式。与《建设工程质量管理条例》配套，原建设部发布了《实施工程建设强制性标准监督规定》(原建设部令第81号)和《工程建设国家标准管理办法》(原建设部令第24号)，明确了工程建设强制性标准的实施范围和实施监督规定。

但限于强制性条文分散，不便于标准实施和监督，原建设部又发布了包括城乡规划、房屋建筑、城市建设在内的各领域《工程建设标准强制性条文》。此后，为探索制定我国的“技术法规”，原建设部陆续颁布实施了《住宅建筑规范》GB 50368、《城市轨道交通技术规范》GB 50490、《城镇燃气技术规范》GB 50494和《城镇给水排水技术规范》GB 50788等全文强制性标准。工程建设标准进入全文强制性标准、条款强制性标准与推荐性标准并存时期。

3 燃气强制性标准现状与存在问题

① 燃气强制性标准现状

我国城镇燃气工程建设标准自20世纪60年代末起步，伴随着我国城镇燃气事业的发展日趋完善。城镇燃气工程建设强制性标准为确保燃气安全生产、输送和使用，促进科技进步，保护人民生命和财产安全，提供了重要技术保障。从第一部城镇燃气工程建设标准BJG 23—66《建筑采暖卫生与煤气工程质量检验评定标准》颁布实施以来[4]，经过60年的发展，已经形成了以综合标准为目标，基础标准、通用标准和专用标准为支撑的城镇燃气工程建设标准体系。

我国现行包含强制性条款的城镇燃气工程建设标准共12项，其中，国家标准5项，行业标准7项，涉及强制性条文共计283条、48款，我国城镇燃气工程建设现行强制性条文及条文数量见表1。这些强制性条文(款)覆盖了城镇燃气的制气、气源、厂站、输配、应用的各个方面，涉及燃气工程设计、施工、验收、运行维护各个重要环节，是燃气工程建设和监管的重要依据。

表1 我国城镇燃气工程建设现行强制性条文及条文数量

② 燃气强制性标准存在的问题

尽管我国城镇燃气工程建设标准已相对完善，基本形成了强制性标准和推荐性标准互为支撑的技术体系，但从长远来看，特别是从标准国际化角度来看，燃气强制性标准自身还存在以下问题。

a.强制性标准对现行法律法规支撑不足

我国城镇燃气工程建设强制性标准主要集中在燃气设施、燃气技术及燃气工程建设中涉及人身健康、环境保护、节能环保的要求，我国法律法规中主要是对燃气行业管理进行的行政性规定，两者之间既缺少相互支撑，又不具备法律概念上的相互联系。例如，我国《城镇燃气管理条例》规定：县级以上地方人民政府燃气管理部门应当会同城乡规划等有关部门按照国家有关标准和规定划定燃气设施保护范围，并向社会公布。但我国燃气工程建设标准中，尚无相关技术内容对上述法规条款进行支撑。

另外，现行城镇燃气强制性标准的制定方式、制定和批准程序、法律效力与我国法律法规还存在很多差异。现行国家标准GB 50494《城镇燃气技术规范》尽管在发布公告中明确全部条文为强制性条文，但正是由于其所属范畴仍为技术标准，实施过程中实际约束力明显弱化。

b.部分强制性条文不利于实施和监督

尽管我国城镇燃气工程建设标准数量不多，但涉及强制性条文的绝对数量并不少。现行强制性条文相对分散，实际使用过程中针对一个问题，需要查阅所有强制性标准中的强制性条文。原建设部于2000年起，发布了《工程建设标准强制性条文》(城市建设部分)，此后陆续修订，但实际使用效果并不理想。其中原因，主要是现行强制性条文是标准中的一部分，需要和标准中的非强制性条文前后衔接，单独的强制性条文组合无法构成一个有机的整体。

同时，现行强制性条文也已经不适应当前改革的需要，可操作性欠缺。一方面，现行强制条文中，部分内容涉及其他标准的引用，但由于这些推荐性标准修订时间存在差异，需要强制的技术要求已经修订或者取消，从而造成该强制性条文无法操作。另一方面，以国家标准GB 50028—2006《城镇燃气设计规范》为例，安全间距的注释通常规定，“当无法满足规定净距要求时，采取有效措施，可适当缩小净距”，但这就为实际操作和监督管理带来了很多不确定性。

c.缺乏功能性能要求，不利于技术创新

城镇燃气工程建设标准已不仅是保障城镇燃气工程建设安全和稳定运行的重要技术措施，而且逐渐上升为保证燃气行业公平竞争的宏观调控重要手段。强制性标准除了要满足强制性条文设置的必须要求外，同时也应为市场经济创造平等竞争的环境，消除壁垒，促进市场竞争。这就需要强制性标准在倒逼产业转型升级和淘汰落后技术产品之间有一个准确的界定。

相比于以强调功能、性能要求为强制性规定的国外技术法规，我国现行条文强制性标准和全文强制性标准显然还有区别。一方面，我国现行强制性条文中部分内容超出了技术规定，以标准的形式进行行政规定，例如，行业标准CJJ 33—2005《城镇燃气输配工程施工及验收规范》对于施工资质、监理资质和上岗资质进行了规定，这些内容明显超出了技术要求的范畴。另一方面，由强制性条文规定的限制性要求有碍于市场竞争，例如，国家标准GB 50028—2006《城镇燃气设计规范》对于低压、中压、次高压燃气管道材质要求进行了规定，但由于缺少对于管道材料性能的要求，对于新材料的应用便产生了一定的限制。

d.强制性属性阻碍国际化发展

纵观市场经济国家，技术法规属于强制执行的法律规定，可以强制规定执行具体标准，而标准则属于自愿执行的技术文件，是技术法规的技术支撑，并没有因为强制性条文的存在而区分为强制性标准和推荐性标准。这就造成我国标准与国际通行的技术控制体系的不一致，同时，也是WTO/TBT协议的一些成员国异议我国为何将标准这一自愿采用的技术文件规定为强制执行的原因之一。

4 燃气全文强制性规范的制定

2009年我国颁布实施了燃气行业第一部全文强制性标准GB 50494—2009《城镇燃气技术规范》，由于当时还处于工程建设标准化改革的探索之初，全文强制性标准、条款强制性标准与推荐性标准的相互关系尚未厘清，因此，GB 50494—2009《城镇燃气技术规范》实施效果并不理想。2019年2月，新修订的我国燃气行业全文强制性规范《城乡燃气工程项目规范》正式面向社会征求意见。《城乡燃气工程项目规范》以现行燃气工程建设标准的强制性条文为基础，以燃气工程的功能、性能为目标，突出了燃气工程建设和运行维护过程中，保障人民生命财产安全、人身健康、工程质量安全、生态环境安全、公众权益和公共利益，以及促进能源资源节约利用，满足国家经济建设和社会发展的要求，实现了对燃气工程项目结果控制和建设、运行、维护、拆除等全生命期的全覆盖。

① 作用与实施定位

《城乡燃气工程项目规范》将成为我国燃气工程建设行业监管，保证燃气工程“本质安全”的底线要求，同时也将成为我国燃气工程建设标准的目标要求。实施后，《城乡燃气工程项目规范》将在我国燃气技术标准体系中居于指导地位，并将统领燃气行业其他推荐性技术标准的制定与实施。

a.一方面，《城乡燃气工程项目规范》对于现行法律法规中相对宏观的管理规定从技术层面进行了明确。例如，《城镇燃气管理条例》规定：县级以上地方人民政府燃气管理部门应当会同城乡规划等有关部门按照国家有关标准和规定划定燃气设施保护范围，并向社会公布。《城镇燃气管理条例》实施过程中，除了部分地方出台了相关管理办法外，并没有对应的工程建设标准对燃气设施保护范围进行明确规定。《城乡燃气工程项目规范》制定过程中，根据燃气工程的实际情况，结合地方管理办法的范围统计，对燃气管道及附属设施、独立设置的调压站或露天调压装置的最小保护范围都进行了明确的规定。再如，《中华人民共和国民用航空法》规定：在民用机场及其按照国家规定划定的净空保护区域以外，对可能影响飞行安全的高大建筑物或者设施，应当按照国家有关规定设置飞行障碍灯和标志，并使其保持正常状态。《城乡燃气工程项目规范》结合燃气工程的具体情况，规定了超高储罐应设飞行障碍灯和标志。

b.另一方面，《城乡燃气工程项目规范》也为今后我国燃气行业的创新发展预留了充分的空间。例如，《城乡燃气工程项目规范》中取消了对于不同压力等级所使用管材的限制，《城乡燃气工程项目规范》实施过程中，既可以采用现行国家标准GB 50028《城镇燃气设计规范》所推荐采用的管材，也可以依据《城乡燃气工程项目规范》所规定的燃气工程必须满足的功能、性能要求采用其他新型管材。

② 适用范围与内容结构

城乡发展一体化已经成为我国新型城镇化的重要特征之一。为适应我国城乡建设的需要，《城乡燃气工程项目规范》的适用性体现了两个特点，一是适用范围由“城镇”扩大到了“城乡”，二是适用对象由“燃气技术”扩展到了“燃气工程”。对于我国乡村建设的集中供气工程，其强制性技术要求与城镇燃气工程一致；对于我国乡村建设的分散供气工程，在满足强制性规范规定的功能、性能技术要求条件下，不对具体技术措施提出约束性规定。乡村燃气工程的行政管理，《城镇燃气管理条例》规定可参照执行，此外，2018年11月，住房城乡建设部办公厅印发了《农村管道天然气工程技术导则》(建办城函[2018]647号),进一步明确了农村管道天然气的技术要求和管理要求，其中相关的技术要求也与《城乡燃气工程项目规范》一致。

《城乡燃气工程项目规范》按照燃气工程项目的构成进行编排，包括：燃气气质要求、燃气厂站、管道和调压设施以及燃具和用气设备。通过上述内容的功能、性能和“底线”技术措施要求，保证了燃气工程的建设安全和供气安全。所有内容均以燃气工程和构成燃气工程的子系统为对象，转变了原有技术标准中以技术措施为对象的规定模式。为保证《城乡燃气工程项目规范》的实施，现行城镇燃气相关工程建设标准也在陆续制修订，除已经发布的GB 51142—2015《液化石油气供应工程设计规范》和GB 51102—2016《压缩天然气供应站设计规范》外，《城镇液化天然气供应站设计标准》、《城镇燃气输配工程设计标准》、《城镇燃气用户工程设计标准》、《城镇燃气输配工程施工与质量验收标准》和《城镇燃气用户工程施工与质量验收标准》都已结合强制性规范的内容结构相继完成了征求意见，将为强制性规范提供推荐性或可接受的技术方法。

③ 与其他标准的关系

《城乡燃气工程项目规范》实施后，现行城镇燃气工程建设标准中的强制性条文将全部废止，包含强制性条款的现行城镇燃气工程建设标准将全部转化为推荐性标准，形成以《城镇燃气管理条例》为引领，以《城乡燃气工程项目规范》为目标，以城镇燃气推荐性技术标准为支撑的我国燃气行业技术法规与技术标准相结合的体系。

今后，城镇燃气推荐性国家标准和行业标准将为《城乡燃气工程项目规范》中功能、性能的实现提供基础实施路径的支撑，推荐性团体标准将为《城乡燃气工程项目规范》中功能、性能的实现提供创新性技术措施的支撑。例如，《城乡燃气工程项目规范》规定：与燃具和用气设备贴邻的墙体、地面、台面等，应为不燃材料。燃具和用气设备与可燃或难燃的墙壁、地板、家具之间应按规定保持足够的间距，或采取其他有效的防护措施。现行《城镇燃气室内工程施工与质量验收标准(征求意见稿)》则对其中推荐采用的间距范围进行了明确，“燃气灶具的灶台高度不宜大于80 cm；燃气灶具与墙净距不得小于10 cm，与侧面墙的净距不得小于15 cm，与木质门、窗及木质家具的净距不得小于20 cm”，“燃具与可燃的墙壁、地板和家具之间应设耐火隔热层，隔热层与可燃的墙壁、地板和家具之间间距应大于10 mm”。由此，实现了强制性规范与推荐性标准的相互衔接。

5 结语

燃气工程建设强制性规范为我国燃气行业的发展和工程建设提供了坚实的技术保障，为适应我国社会经济体制改革和标准国际化的需要，燃气工程建设强制性标准也面临着再一次的变革，正在逐渐建立以《中华人民共和国标准化法》和《城镇燃气管理条例》为引领、以强制性规范为目标、以推荐性标准为支撑的中国特色燃气技术法规与技术标准相结合的体系。这一体系的建立，将进一步保证我国燃气工程的“本质”安全，提升我国燃气标准的国际化水平，也将为我国燃气行业的技术创新提供更大的发展空间。