“收缩型城市”如何蜕变求生?

2019-08-20 01:11:02 中国房地产·综合版2019年5期

李宇嘉

摘要:国家首次提出“收缩型城市”,意在提前对部分城市进行预警和提示。中小城市并未大面积收缩,但我国很多地方的城市治理,并未遵循“人聚成城”的城市发展观,而是追求经济规模大、城市范围广,加上大城市“资源索取”能力强,导致我国“小而美”的中小城市不足。城市化进入慢速增长的“下半场”、人口也进入存量时代,“收缩型城市”可能会增加。不过,中小城市“瘦身强体”后,现有建成区打造的更好,城市集聚能力再现,能吸引周边人口迁入。

关键词:收缩型城市;城市发展观;资源索取;集聚效应;小而美

中图分类号:F293.3

文献标识码:B

文章编号:1001-9138-(2019)05-0031-34

收稿日期:2018-04-19

1 “收缩型城市”,一个严肃的话题

近期,国家发改委在部署2019年城镇化工作计划时,首次提出了“收缩型城市”。紧接着,三个版本的“收缩型城市”名单就在网络上炒得热火朝天,分别是清华大学龙瀛统计的180个城市,首都经济贸易大学吴康统计的84个城市,以及上海财经大学张学良的90个地级行政区。同时,“坍塌”“崩溃”“逃离”等震惊字眼,也出现在不负责任的地产自媒体上。网友们也非常关注自己的家乡是否位列其中。这里,首先需要澄清的一点是,关于收缩型城市,官方也是首次提出,意在提前对部分城市进行预警和提示,并无明确标准,比如连续收缩几年、收缩多少人,才算是收缩型城市,更无所谓的“收缩型城市”名单一说。

另外,基础数据缺失、不透明情况严重,人口统计口径有差异,“收缩型城市”名单不靠谱。比如,龙瀛团队的数据基础,来白2000-2010年“第六次”人口普查的数据,时间段滞后,并不能代表近年来城市化快速推进的阶段。而且,他只标注出了180个城市的大致坐标,并未给出城市人口减少的具体数据;吴康团队的研究相对详尽,研究报告给出了相对完整的80个城市的名单,而且分别从结构性危机型城市、大都市周边型城市、欠发达型城市、边境型城市和数据调整型城市等5个方面,对这80个城市人口收缩的情况进行了归纳。但结果显示,我国660个建制市中,只有80个城市的人口在收缩,占比仅12.1%,其中地级市24个,县级市56个,大部分城市的人口收缩幅度不大,仅有9个城市的收缩幅度超过5%。

也就是说,全国有476个城市仍处于人口持续增长,占比72.1%。最后,张学良团队研究,数据基础也是从2000年到2010年,覆盖范围是337个地级/副省级行政区中,统计的结果是90个地级行政区发生了人口流失,并没有考察行政区范围内核心城市人口的变化情况。当然,在城市化下半场、人口进入存量时代,各大城市从“抢人才”转向“抢人口”,再加上都市圈建设如火如荼,人口增加城市的另一面,就是人口减少的城市,“收缩型城市”会有所增加。不过,我国城市研究领域,“收缩型城市”还是个全新的概念,不能照搬已过城市化高峰期西方国家“收缩型城市”出现问题,以偏概全地推演未来我国城市发展的轨迹。

2 小城市收缩与大城市崛起并行且需要正视

不过,由于资源枯竭、落后产能无法转型升级,我国东北、西北已经出现了人口收缩型城市。未来,很多加工型、能源消耗大的传统制造业,要么转型升级为先进制造业,要么迁徙到成本更低的国家;另外,因人口外流和地方财政不足相互掣肘,公共服务供给能力每况愈下,“收缩型城市”会明显增加,其背后反映的是过去我国城市发展模式存在的问题。一直以来,我们追求的发展模式,普遍钟情于“大”。任何行业或领域,都要给出一个“四大”或“十大”的榜单。貌似,只有那些进入TOP序列的才是好的。对于城市主政一方的“父母官”的执政绩效判断,也是如此。不管是上下级考核也好,观念认识也还,还是学术研究也好,千篇一律地认为,GDP规模和人口规模大的,城市地理边界大的,才是好城市。近年來,坊间口中的所谓“网红城市”,都是规模迅速“上位”的那些大城市。

当然,大城市自有其优势。比如,人多了、经济体量大了,地铁、图书馆等大项目才能分摊成本。以地铁为例,目前其已成为一个城市是否属于大城市的判断标尺之一了。对于地铁项目能不能上,国家发改委有明确的数量化要求,即常住人口要超过300万、地方公共财政预算收入在300亿元以上。2018年7月份,国家发改委叫停了部分城市拟规划的地铁项目。被叫停的城市无不卯足劲儿,要“吸引人口、壮大财政”,以求尽快能让项目上马。如果是小城市,显然无法满足地铁项目这样的硬性要求,自然也无缘地铁这样“高大上”的城市地标了。进一步讲,小城市想借助地铁拉动周同地价上涨、驱动城市外围开发、吸引产业进驻和人口增长,进而带动城市、人口、产业和地产协同发展的模式也不可能成行。

而且,大城市经济规模大,自然产业门类齐全。而且,经过长期的外向型经济锤炼和工业化、城市化发展,先进制造业和现代服务业也更容易涌现。比如,现在一线城市第三产业增加值占比,普遍超过了65%,而深圳的高新技术产业和现代服务业增加值占比更是超过了70%。因此,这些城市的就业机会、收入水平、工作环境、管理秩序等,都要比小城市要好很多。最后,再说个简单的道理,只有在大城市,我们才能分享到全国各地、各色的地方小吃。因为人多了,需求自然干差万别。不过,具体到我国,大城市之所以被热捧,除了上面讲的一般规律外,根源还在于大城市的“资源索取”能力超强。越大的城市,行政级别就越高,主政者向上获取资源的能力越强,优质资源布局就越多,大项目就越多。比如,“985”“211”等优质的高等教育资源、三甲医院、跨国公司、总部经济、金融中心等,基本都集中在大城市。在这样的城市生活,享受这些资源,也近水楼台先得月。

3 反思城市治理理念,小城市守住“基本盘”

由此,城市面貌和就业机会不言自好,而宏观数据“不漂亮”的小城市,难以获得这些资源了。但凡去过西方发达国家,会发现“小而美”的城市很多,如德国大众所在地沃尔夫斯堡,剑桥大学所在地剑桥市,因特尔在美国加州的一个小镇上。在西方国家,超过50万的城市就是很大的城市了。比如,作为欧洲金融中心之一的法兰克福,人口不过67万;作为全球知名金融中心的伦教,人口不到1000万。论安居乐业、论勃勃之生机,西方国家的小城市,貌似并不比大城市矮半截。那么,我国小城市发展远不如大城市,甚至在未来都市圈时代、人口存量博弈时代,“收缩型城市”会大量涌现,问题出在哪里?笔者认为,本质上,很多主政者眼里的“城市发展观”,还是基于经济增长或政绩角度来树立的,并没有遵循“人聚成城”的城市发展本源,并未意识到城市是“因人而设”和“为人服务”的。

一直以来,无论大小城市,我国千城一律地秉持“城市必须增长”的治理模式、“外延式扩张”的规划惯性。几乎所有的城市,都要规划一个比主城区还大的新区,谋划引入比主城区人口还多的增量人口。过去几十年是高速前进的城镇化“上半场”,人口进城以农业剩余劳动力为主,每年新增城市人口在2000万左右,城市化的各种红利很诱人,比如城乡公共服务差别、城市房价上涨带来资产收益、城市就业效率更高等。因此,大中小城市的人口都增加,中小城市围绕主城区向外扩张、建设新区有合理性。但是,目前城市化已进入“下半场”,出生人口、红利人口都在减少,居民向就业机会更多、收入更高的大城市迁徙,中小城市要守护好主城区的“基本盘”,即严控增量、用好存量。这样,才能将有限的公共资源,投放到人口集中的主城区,而不是无谓地消耗到“摊大饼”的外围扩张中。

放宽视野,从人均GDP和人均公共资源的角度看,小城市人口减少的另一面,就是坚守者的获得感提升了。人口减少,财政资源“瘦身强体”,建成区打造得更好,自然吸引周边县乡镇人口迁入。我国内地多数二三四线城市,主城区常住人口只有百余万、几十万,但辖区人口多达几百万,这是与西方国家“收缩型城市”最大的不同,后者建成区人口收缩就没有任何退路了。但在我国,中小城市辖区整体人口外流,让公共服务更易于集中,建成区有望变得“小而美”“小而精”,腾退出的空间还能辟出公园绿地。因此,城市对辖区县乡镇人口一样具有迁入诱惑。所以,官方文件提出“收缩型城市”,并非意味着人口外流的城市马上要衰落下去了,而是顺应城市化“下半场”的新规律,重塑资源“集聚-平衡”。

4 小城市如何拥抱精致化“收缩”

关键是,各级城市政府要扭转“增量规划”的惯性思维。人口数据缺失和有意的不透明,摆在面前的“城市病”(本质上是由于城市管理不善人为造成的),招商引资的正当发展诉求,这是主政者扩展城区堂而皇之的理由。但是,宏大的城市规划一旦落地,巨大的前期投入后造成沉没成本巨大,也倒逼后续不得不追加投入,城市外围空间刚性扩展的路径被锁定了。问题是,没有产出的投入,让城市背上巨额债务,城市本该有的集聚能力被严重削弱,人口外流形势积重难返。发改委的文件中,明确提出“人随地走”“人地钱挂钩”,意在阻断土地财政和城市外延扩张相互推动的老路。同时,也在敲打城市的“父母官”们,城市发展的最终目的,是要落实到对每一个市民、每一个微观个体的关怀上,落实到对“人均指标”的追逐上,比如人均GDP、人均收入、人均住房面积、人均闲暇时间、人均获得感、幸福感等,而非对GDP总量、固定资产投资、建成区面积等“总量指标”的追逐上。

未来,尽管很多二三四线城市人口会外流,但其主城区,或许将因此而受益,迎来更好的发展机会。人口外流、落后产业衰败,腾出了空间,未来棚改以另外的形式呈现,县域或乡镇人群就近入城,依然如火如荼。相比发达国家“收缩型城市”孤立无援,我们最大的潜力是城乡差距还很大。国民迁徙,从来没有像现在这样自由。小城市要获得发展机會,过去学习大城市,靠土地开发、建设新区、招商引资,现在则不行了。“打造公共服务、吸引就近人口”,将公共资源聚焦到建成区。考虑到低成本、县乡镇居民人口多(2亿-3亿)、农业人口转移潜力大、城市化需求潜力大,这些都是大城市不具备的,精致收缩的小城市,未来一样有吸引力。

“大城市乐业,小城市安居”,我们的社会不只是需要快节奏的大都市,也需要“小而美”的中小城市。总之,小城市再现活力其实并不难,关键是遵循城市化的新规律、发挥而不是削弱城市的集聚效应。未来,大城市“稳房价”下高位不胜寒,或许可以挖掘瘦身后小城市的置业机会,就像发达国家的“逆城市化”一样。因为高成本,大城市的很多资源要向小城市转移,很多特色小镇正在崛起。另外,对某些确实因为资源枯竭、区位闭塞而衰落的城市,只要城市人口得到妥善安置,衰落就衰落下去吧,也不需要不惜代价去挽救。这就像人的生老病死一样、落后的产业被淘汰一样。不破不立,毕竟给新生产业创造了生机。


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