我国地方政府债务化解的对策

摘  要：21世纪以来，特别是2008年全球金融危机以来，我国地方政府债务问题凸显，存在风险隐患。

关键词：债务化解;对策

一、我国地方政府債务的发展历程

20世纪90年代初，我国中央财政吃紧的情况比较严重，在全国预算收入中的占比非常低（不足1/4）。在这种情况下，1994年国家层面提出分税制改革，在中央和地方政府之间初步建立起符合社会主义市场经济发展要求的税收征管体系，实现财权上移、事权不变的目标，而地方政府也正是自此之后开始面临越来越严重的财政问题，也是在这一年，《预算法》颁布实施，即不允许地方政府列赤字，举债融资。

1997-1998年亚洲金融危机之后，地方政府承担着越来越大的基础设施建设的压力，但由于其融资渠道十分有限（不能向银行借贷或发行债券等）、又受限于“不允许列赤字”的政策约束，使得地方政府陷入较大的财政困境。这种背景下，地方政府成立了融资平台公司，来承接商业银行的信贷。以此为分界点，地方政府债务问题开始逐渐进入了人们的视野，随着改革开放观念的逐步深入人心和分税制改革的实施，地方政府财政公共收入不断扩大的同时和地方政府债务规模也在不断膨胀，地方政府债务也越来越深刻的影响着我国宏观经济的发展。据统计，2004年全国地方政府债务达到2万亿元以上，地方政府债务风险已经对我国经济安全与发展构成了巨大威胁。

2008年全球金融危机爆发后，世界各国根据自己的实际情况都实施了积极的宏观调控政策，如扩大投资、财政补贴、结构性减税、加强对企业的支持力度等。我国也因地制宜的实施了稳健的财政政策、宽松的货币政策，出台了“保增长，扩内需”的总规模达到4万亿元的一揽子刺激经济计划，这给地方政府带来了前所未有的投资需求。这种行为，打破了长期以来中央其通过“信贷和土地”限制地方投资的局面，使得中央和地方政府关于投资对经济增长的作用的看法达成了高度的一致。接下来的时间里，银政合作、打捆贷款和城投债等各种产品如雨后春笋般出现，其中最为突出的是城投债和银政合作。地方政府需要大量资金上项目，银行自身也有放贷任务，两者在这种体制下形成了互惠互利的合作态势，使得银政合作自然而然成为了地方政府资金来源的主要形式。自1992年城投债在上海首次发行以来，安徽、江苏、浙江等省份纷纷仿效实施，致使城投债规模快速增长，2002年至2008年的城投债累计发行量仅2757亿元，之后，随着直接债务融资市场的快速发展，地方政府资金需求压力的增大，城投债的发行规模快速膨胀。2009年城投债的发行量达到3133亿元，2010年尽管地方政府平台债务开始清理，发行速度有所放缓，全年仍发行2970亿元。2011年由于城投信用风险事件曾给城投债发行蒙上阴影，但全年仍然达到3644亿元。2012年城投债发行规模再次井喷，全年达到8877亿元，是2011年的2倍多。根据审计署审计结果显示，2008年底地方政府债务约4万亿;2009年底全国18个省、16个市和36个县本级政府性债务余额合计2.79万亿元，部分地方政府的债务率超过100%，最高的达365%;2010年底全国地方政府债务余额达到10.7万亿元，是2008年的267%，是当年地方公共财政收入的147%;2013年6月，国家审计署对全国36个地方政府债务审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务3.85万亿元，比2010年增长了12.94%;融资平台公司、地方政府部门和机构仍是主要的举借主体，债务余额增长较大，分别比2010年增长22.50%和32.42%;债务资金的投资主要集中在交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设;而资金来源中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%;发行债券、其他单位和个人借款增长较大，分别比2010年增加62%、125%，其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。

2015年我国正式启动地方债置换工作，当年便发行置换债券规模3.2万亿元，经过近4年的发展，目前置换债券规模也已突破14万亿元。截至2018年末，全国地方政府债务余额18.4万亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务11万亿元，专项债务7.4万亿元;政府债券18.1万亿元，非政府债券形式存量政府债务0.3万亿元。经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议批准，2018年全国地方政府债务限额为21万亿元。

二、我国地方政府债务形成的原因

（1）财政管理体制的原因

从上个世纪八十年代初以来，为适应不同历史阶段的经济发展，我国财政体制进行了多次改革，主要包括分税制改革，农村税费改革，部门预算制度改革，集中收付制度改革，政府收支分类科目改革，省直管县和乡财县管改革等，其中影响最大的是1994年的分税制改革，它对中央与地方政府的税收征管体系和财权进行了明确划分，对政府间的事权的划分确不是很明确，也是我国地方政府公共财政收入的缩水和债务的快速膨胀的分水岭。

第一，财权与事权不对称。上个世纪九十年代初，我国进行税收征管体系改革实行分税制，中央与地方政府之间财政体制的主要特征是财权向上集中、事权向下分解。

第二，不合理的转移支付制度。转移支付在财政支出中比重高是我国财政体制的有一个重要特点，地方财政支出的很大一部分收入来源是转移支付的程度高，且越往下层政府，转移支付占的比重越高。

第三，财政预算管理透明度低。现代财政预算管理制度要求，预算管理信息要做到“公开、完整、可靠、统一”。

（2）债务管理体制的原因

由于我国地方政府债务的管理基础比较薄弱，使得地方政府债务管理问题也与日俱增。地方政府债务管理制度的混乱，导致地方政府的债务无法准确的统计，也就无法全面估计一个地方政府举借的债务规模是否合理适度，也就更谈不上地方政府对其偿还债务能力的准确把握，特别是统计口径的不统一可能会导致同一个地区的政府性债务数据出现不同;地方政府使用债务资金的管理制度不健全，项目法人制、合同管理制和招标投标制流于形式，在使用债务资金的过程中存在比较大漏洞，资金使用效益也难以得到保证;大部分地方政府债务监管体系不完善完，虽然我国也设置了一些监督职能，制定了多种监督制度，由于难以掌握真实的地方政府债务信息，大大降低了监督部门履行监督职能时的监督效用;债务信息披露机制不完善，缺乏地方政府债务预警机制和债务评估机制，导致地方政府盲目举债;缺乏偿债管理制度，偿债的责任也不明确，对债务资金的筹集和使用没有科学的论证和评估，使债务资金的使用效率低下，资源浪费严重;从预算管理方面来看，地方政府的大部分借款收支事项，没有纳入预算。这些管理问题如果不能很好的解决，地方政府债务累积到一定程度将会对经济的健康运行造成严重的不利影响。

三、我国地方政府债务化解的对策

（1）深化财政体制改革，降低地方政府债务

第一，明确划分中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权。应该由中央政府承担的，在划分责任時，明确由中央承担。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则，改变“中央政府请客，地方政府买单”的局面。多数国家都由宪法和法律明确的规定了各级政府的事权、财权的划分，明确了各级政府的责任，避免了政府之间管理事务中的越位、缺位和错位现象。根据我国当前体制中存在的问题，结合实际，进一步修改和完善预算法和转移支付法等相关法律法规，明确和合理划分地方政府的事权财权，促进地方政府财权与事权的统一，硬化预算约束，规范地方政府的举债和担保行为，促进地方政府债务的管理逐步走上法制化轨道，增强地方政府债务管理的主动性和自觉性，有效的防范和控制地方政府债务风险。

第二，完善地方税收体系，不断提高地方政府公共财政收入的规模和质量。地方政府举债的一个重要原因就是地方政府公共财政收入不能满足地方财政支出的需要。为了不再增加防范新的、不合理地方政府债务，应当保证地方正常的财政支出需要能够通过正常、规范的收入来源来解决。地方政府公共财政收入的规模和质量的提高，完善地方税种体系是一个十分关键的内容。根据发达国家的先进经验来看，健全财产税征收是一项重要措施，在流转税作为中央财源支柱的同时，将财产税作为地方政府的财源支柱。最适合地方政府管理的税种就是财产税，地方政府只要一心一意优化投资环境，政府区域内的财产就会不断升值，财产税的税基就会不断扩大，相应的，地方政府的财源不断增长，财产税就成为地方政府非常稳定的税源。这样，在市场经济条件下，地方政府才能真正将工作重心用于优化发展环境，转变经济发展方式，提高区域发展水平，壮大地方税源，从而形成地方财政收入的稳定增长机制。赋予地方政府一定的税收立法权是完善地方税收体系的关键措施，地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

第三，减轻地方政府的配套压力。上级财政在确定一个专项转移支付项目时，往往要求地方政府按照一定的比例给予配套，而地方政府为了争取这部分转移支付资金，在地方财力不足的情况下，只有通过举债进行配套，这样，即削弱了专项转移支付补助资金的使用效果，又直接造成了地方政府债务的增长。因此，要对现有的地方政府配套政策进行分类清理并加以解决，根据地方财力情况，该降低标准配套比例的就逐步降低;该取消的坚决予以取消;同时，严格控制出台新的配套政策，对配套政策实行归口管理，上级财政部门安排和使用对下专项转移支付补助资金时，要按照量力而行、突出重点的原则，要求下级财政进行资金配套的，必须经法定部门和程序批准。

（2）完善债务管理制度，规范地方政府债务

第一、严控政府债务主体。2015年新预算法明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道，不得随意设立新的政府性投融资机构。对原有的债务主体按照不同情况分类进行清理整顿，规范并加强对符合市场经济和公司法运行条件的地方政府债务主体的管理;取消偿还能力差、风险大、不具备举债条件的债务主体资格，禁止其新债。

第二、严控政府举债行为。充分论证举债行为的科学性和必要性，债务资金的投向要符合国家的产业政策和当地经济发展的需要，不能违背市场经济规律而进行经常性支出和竞争性项目举借债务。进一步明确政府性债务的权利、义务、责任，对不按决策程序盲目举债，较低水平的重复建设，资金使用效益低下，无法按期还本付息的，追究相关责任人的责任;将债务的借、用、还情况作为评价、考核、任用干部的一项指标，进一步完善领导干部任期经济责任考核指标体系。

第三、严控政府债务规模。地方政府的债务管理部门对债务规模要依据债务风险指标实行动态监控，严格控制地方政府性债务适度的规模合理。在控制总量的前提下，不断优化地方政府债务结构;在债务期限结构上，要合理搭配长、中、短期债务的比例;在债务的币种结构上，采取债务的币种多元化的方式来降低汇率风险。

第四、严控政府债务风险。截止到目前为止，我国未曾发生地方政府债务危机，但这并不代表地方政府债务管理良好，债务危机的隐患已在某些地方有所表现。我国地方政府的隐性债务和或有债务在债务结构中所占比率较大，债务风险形成的原因复杂多样，债务危机的形成也是一个逐渐显现的过程，因此，应借鉴世界各国的政府债务管理经验，结合我国的国情，制定合理的债务风险控制标准，建立地方政府负债管理预警机制和地方债务规模的量化指标体系。整个政府体系的举债总量需要由中央政府作统筹控制，地方政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测，慎重权衡发债的规模，并且须经同级人大机构的审议批准。指标体系主要包括一是地方政府偿债能力指标—地方债务负担率。该指标越大，说明风险越高，我国可根据自己国家的国情，结合国外其他国家对地方债务负担率的经验来划定我国举借内债对该指标的警戒线;二是地方政府当期地方财政收入满足偿债需求的能力指标—债务。该指标反映地方政府债务的规模占当年地方财政收入的比重，从实际情况看该指标一般应不超过100%;三是偿债率指。该指标反映当年偿还的地方政府债务本息占当年地方财政收入的比重，该比率一般不超过20%。其他还有债务逾期率（当年到期还本付息逾期债务额/当年到期债务额）、新增债务率（当年新增债务额/当年财政收入增量）、利息支付率（当年利息支出额/当年财政收入）等指标。

（3）加快经济发展，消化地方政府债务

第一、突出主题，转变经济发展方式，提高经济发展质量。地方政府债务消化路径，一般认为应该在经济发展的基础上实现存量消化、增量吸收。但是从我国目前宏观经济发展形势来看，未来财政收入不大可能呈现大幅度持续增长，因此各级政府要切实调整经济结构，转变经济发展方式，提高经济发展质量。国务院总理李克强2013年10月22日在世界审计组织第21届大会开幕式上说，随着经济增速的“换挡”，财政很难像过去那样以两位数增长，我们必须在转型升级的过程中提质增效，使财政收入与经济发展相匹配，把财政赤字和债务规模控制在合理范围内，可持续地支撑经济的增长、人民生活的改善。首先，要加快产业调整，促进产业振兴，切实转变经济增长方式，降低消耗，提高资源利用效率，早日形成有利于节约资源的经济增长方式，力求通过产业调整与技术进步转变经济增长方式，并运用配套的货币政策，抑制投资过热，消除经济出现大起大落的生成机制，自然能够有效控制地方政府的举债规模。其次，未来一段时期，在加大对人力资本投资的同时，应以前瞻性的技术投入和高质量的技术改造引领产业结构整体升级。中国经济的长期增长取决于以知识、信息、研究开发或创新所引致的规模收益递增、技术进步、人力资本增长等核心内生变量。技术进步的内生化，要求中国必须加大对人力资本的投资，促进劳动力要素合理流动，提高劳动生产率。要素驱动型经济增长方式向创新驱动型经济增长方式转变是我国经济发展的必经之路，地方政府应该按照市场经济规律的要求积极营造环境，使技术创新成为区域经济发展的内在动力和内在需求;积极引导企业按照优势互补的原则，加强与国际领先企业技术合作的基础上，加大对战略领域的关键技术投资，突破关键核心技术瓶颈，真正实现经济增长从资本与外需驱动的成本推动阶段向技术与创新驱动的内生性规模报酬递增阶段转变。

第二、突出公平，统筹城乡经济发展，夯实经济发展基础。首先，要协调推进内生型城镇化建设。十八大报告将推进城镇化作为解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题的战略之一。城镇化建设带来的不仅仅是政府债务的扩张，更重要的是城镇化从需求角度讲，有利于释放巨大的内需潜力，从供给角度讲，有利于大幅提高劳动生产率，这意味着经济发展质量和效益的提升。因此，城镇化特别是内生型城镇化建设将会成为吸收政府债务增量的主要渠道。调整财政支出结构，将更多资金投向公共服务领域和社会发展领域，逐步实现人均公共财政支出大体相等。合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将其纳入公共财政进行管理，提高使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。推动民间资金投资建设经营性基础设施，鼓励和吸引民间资金参与准公益性项目建设。其次，要深化土地管理制度改革。十八大报告提出城乡发展一体化是统筹城乡经济发展的根本途径。因此，必须牢固树立“人的城镇化”这个核心，积极稳妥开展“人地挂钩”试点，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸收农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。改革农村集体土地征收制度，保障被征地农民的财产权利。积极探索符合规划、经批准使用农村集体建设土地的城镇经营性项目由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营的有效形式。

第三、突出特色，培植壮大地方财源，增加地方政府财力。立足地方特色发展经济，稳步增加地方政府公共财政收入是化解政府债务的根本出路。要按照“又好又快”的要求，牢固树立突出特色培植壮大地方财源的观念，切实加快经济发展速度，努力拓展财政增收空间，壮大地方财政收入规模，增加地方政府可支配财力，逐步化解地方政府债务。一是实施新旧动能转换，为加强财源建设积蓄强大动力，强化科技创新，坚持低碳发展，實施名牌带动，培植支柱财源，努力推进新型工业化战略;二是转变招商引资方式，为加强财源建设提供项目支撑，项目是加快地方经济发展、培植壮大财源的源泉活水，要瞄准高端招项目，放大优势聚项目，围绕“四新一高”，大力实施产业招商，努力培植地方财政收入新的增长点;三是转变结构大力发展第三产业，为加强财源建设搭建一流平台，服务业是壮大财源的活力所在、潜力所在，坚持二三产并重、产城融合发展，推动单一工业经济向综合性产业体系转变，壮大现代物流业，健全金融服务业，积极引进培育知名企业，推动总部经济、结算采购中心、业务处理中心、中介服务等新兴服务业集聚发展，突出地方特色积极做靓旅游业，努力推动基础财源建设。

作者简介：李如强，1974年出生，男，汉族，大学本科，单位：临沂经济技术开发区财政局，单位地址：山东省临沂市 邮编：276000。