社区公共服务微效原因分析

穆欣欣

摘要：一般来说，社区公共服务是指城市社区公共服务的提供者通过一定组织和形式，向社区成员提供的在一定程度上具有非排他性、非竞争性和福利性的物品和服务，以满足社区居民生活和工作的各种需求。从供给的角度看，社区公共服务主要是一种依托公共部门、公共资源或社会公共设施为社区居民提供公共物品的服务，体现了以政府为核心的公共部门的职能。从消费的角度看，主要是满足社区居民的公共需求，体现的是解决社会公共问题。因此，从总体上看，社区公共服务的本质就是在社区范围之内的公共事务如何管理、公共利益如何维护的问题。本文对城市社区公共服务面临的困境进行探讨，在政府主导下的社区公共服务与社区居民参与公共服务的视角出发，以泰山社区便民食堂的历程进行分析。想要增加公共服务效能以满足社区居民多元化需求就需要改变单一主体的社区服务结构。形成政府、市场、社会组织的多元化的社区服务结构。

关键词：社区公共服务 多元化 创新机制

一、T社区便民食堂历程分析

（一）T社区简介

T社区成立于1999年，地处沈阳市皇姑区中部，小区内共有常驻人口8043人，其中老年人口数1997占小区人口24.8%。T小区拥有众多民间组织团体，其中以T社区党员服务队、科普大学、合唱队、舞蹈队最为活跃。T小区内多为省直单位退休人员居住，是一个典型的老年人群体为主的老旧小区。

（二）便民食堂历程及服务内容

T社区一直致力于公共服务的发展，2008年，沈阳市首批投入资金建造社区日间照料站，由于当时小区人员结构及需求等原因，社区并未成立日间照料站，用此资金申请了沈阳市首批社区便民食堂服务项目，并于2008年12月通过审批开始筹建，启动资金十万元，于2009年2月正式营业。

社区便民食堂是社区提供的公共服务，以非营利性、非竞争性为原则。主要业务是为居民提供午餐，每餐都配备两素一荤，每份收费六元。为增加食堂菜品的丰富性和多样性，每周三都会售卖包子以供居民选择。T食堂主要工作人员为社区的公益性岗位人员，2009年增设售卖包子项目后，增加社区委员一名共同负责食堂运行。因工作岗位变动、人员退休无人更替，T社区便民食堂工作人员不断减少导致服务质量下降，致使便民食堂于2017年11月停止营业，共运营八年。

（三）便民食堂服务策略

便民食堂运营之初，社区工作者以各种形式对食堂进行宣传，在活动团体休息之余讲解社区食堂的运营理念“惠民利民、踏实安心”，各个单元楼道张贴便民食堂的开业消息。扩食堂的知晓率，希望可以将政府提供的社区公共服务深入到小区的各个角落。

社区便民食堂主要针对的人群是以六十岁以上老人、低保户及其他特殊群体。社区便民食堂是公共服务项目，十分注重服务理念，更是针对特殊群体人员进行个性化服务。社区除以低价售卖放心午餐外，还会为高龄老人、残疾人、因病无法来食堂就餐的人员提供送餐服务。T社区工作者对用餐人群进行用餐满意度调查，了解社区居民对便民食堂菜品的意见，如米饭的软硬程度、菜式选择、口味轻重等，以此来进行菜品调整。为了发扬民主精神，向个团体对社区食堂进行匿名意见收集。增加为特殊群体送餐服务、预定服务等，为最大化满足小区居民的需求，付出了诸多努力。

（四）便民食堂服务模式

T社区便民食堂是依托政府的公共服务项目而产生，其运营模式不同于市场化餐饮，在政府主导的体制下，便民食堂的服务场地、设备设施、日常行政、服务人员、运行监管、工作成果都与政府有直接联系。在经营上，食堂是公共服务项目，要保证低价平稳，几乎无盈利。可以说，T社区便民食堂是政府直接实施社会管理和服务的体现，是属于政府单一主导的公共服务項目。

二、社区公共服务微效的原因分析

回顾T社区便民食堂的八年历程，我们发现社区便民食堂的建立、运营到停业的原因主要是受到主导的政府以及参与的居民这两大方面影响。

第一，从居民参与的角度出发来看，最初仅有15人左右稳定的在T社区便民食堂用餐，在社区食堂增加售卖包子这一服务项目后，用餐人员数从稳定的15名增加至30多名，售卖包子的数量也达到了80-100份，且供不应求。开展送餐以来，有10名左右的居民享受此项服务。由我们访谈方式得到的数据可知，居民选择堂食用餐少存在以下几种原因：其一，舆论影响。受访的人群普遍知道T社区成立了便民食堂，可堂食用餐的居民十人中却仅有三人，但在售卖包子的时候，来购买包子的居民是平时的三倍甚至更多。当问及原因时，部分受访者表示去食堂吃饭如果让邻居知道了是一件不好的事情。认为自己家的儿女不惦记老人，导致老人只能去社区的食堂吃饭。但包子就不同了，食堂的包子干净，味道好不会被邻居说三道四。因此，外卖包子成了大多数居民的选择。其二，吸引力问题。多数人表示食堂的午餐就是家常便饭，无其他服务，这并不足以吸引居民前来就餐。受访者王大爷表示，自己还是喜欢老伴儿做的饭，家的味道吃得惯。受访者张阿姨也表示自己的身体还算硬朗，午餐在家中自己煮饭不成问题和食堂的家常便饭也没有什么差别，去食堂吃饭反而是折腾。而受访者杨阿姨认为，去食堂吃饭就只是吃饭而已，和饭店一样，她认为如果食堂可以提供休闲娱乐的场所和空间也许她也愿意和老伙伴儿们一同前往，比起提供的温饱，更需要的是氛围和关怀。这也体现出了政府提供的公共服务太过单一化，使居民的需求无法得到全面满足。

第二，从以政府为主体提供服务的角度来看，发展社区公共服务是满足居民日益增长的公共需求的一种合理方式。随着市场经济的发展和“小政府、大社会”改革，政府的职能也发生了重大转变，政府由“划桨者”逐步转为“掌舵者”，满足社会公共需求的重任必然有政府、市场和社会共同分担。社区公共服务正是满足社会公共需求的重要形式。社区公共服务必须要以社区居民需求为向导，以社区居民广泛参与为前提。而以此为前提进行分析存在以下几种问题：

1.政府服务手段较少，回应居民需求的能力薄弱。本应是“集体选择”的结果，而行政化则往往屏蔽信息反馈渠道，导致公共服务的供给“一刀式”或供给错位。

2.政府行政色彩浓厚，社区官民二重身份，半行政化管理、自治管理、社区公共服务多种职责集于一身，社区人员由政府聘用和考核社区与政府部门实际上是一种行政性的垂直关系，而非社区公共服务供给中平等的合作伙伴。以T社区便民食堂为例，泰山社区便民食堂成立伊始人员是由三名公益性岗位来运营，初期加入新增外卖包子服务项目后，社区委员被调动到食堂去增援公益岗位，在社区便民食堂外卖包子项目如火如荼的进行时，社区委员却因为其他行政工作人员不足，以行政需求为先，而被街道办事处抽调去负责其他行政工作。2013年仅剩4名社区工作者，维持社区正常行政事务运营都成为难事，还要送餐保持运营状态，这使得社区便民食堂的用餐质量起伏波动。政府的公益性岗位，不属于专业人员，只能满足食堂基本运营，但从创新与发展的角度来看，社区便民食堂，需要专业知识储备的专职人员来运营。无法满足居民需求，也使得居民对社区便民食堂感到失望。

3.社区便民食堂除了政府的前提投入外，再无任何补贴举措。社区便民食堂收支勉强持平偶尔亏损也是社区勉强维持周转。社区便民食堂无经济投入也无法提高午餐质量，很多居民也因此而放弃社区食堂。社区便民食堂是公益性质，想要长期良性运营下去，必须有扶持。然而社区普遍存在经费紧张、人手少、事务繁杂等难题。

4.社区公共服務项目也依赖于政府工作的侧重点。食堂的发展进程，说明了政府工作侧重点的影响。食堂发展一共四个阶段。第一阶段，始于2009年至2011年，发展状态良好。社区主任全力支持，共有工作人员五人，不仅是试点社区食堂，更是沈阳市首批运营的社区食堂唯一坚持运营的，省内多次组织参观学习。第二阶段，2011年至2014年，正常运营。由于行政工作增加，政府关注度下降，社区工作人员退休，无新增人员补充减少至两人。无法提升公共服务质量，保持食堂的基本运营。第三阶段，2014年至2015年中期，维持运营。便民项目后继乏力，政府的关注度继续降低，到后来无人问津，导致大多数社区食堂相继关闭。食堂只剩一名人员，面临仍有需要的少数困难人群，T社区主任仍然坚持将食堂运营下去，为少数困难群体提供这项便民服务。第四阶段，2015年中至2017年底，从勉强运营到关闭。由于社区主任的更换，对于公共服务的侧重点再次转变。转移的工作侧重点，让社区食堂完全失去了支持。最后一名社区食堂公益性岗位被调走，T社区食堂正式的关闭。原本的沈阳市试点社区食堂就此结束了全部运营。

三、社区公共服务提升的发展方向

当前，随着社会转型进程的加快，大量公共服务的提供主体开始由政府转移到民间，并呈现出公共服务社会化的发展趋势。作为城市的基层组织，社区逐渐成为公共服务社会化的有效实现形式。公共服务逐渐从“单一、封闭”向“开放、多元”演进，政府、市场和社会组织在公共服务项目既不应是排斥异己的垄断者，也不应是事不关己的局外人，而应该是真诚的合作者。实现公共服务的社区化可以有效整合社会资源，弥补政府垄断公共服务供给的缺陷和不足，更好地满足民众对基本公共服务的需求，使服务惠及广大社会成员。若从T社区便民食堂的运营历程来看，社区的服务提供单一化是食堂最终停运的重要原因之一，居民希望社区的食堂不是单一的午餐提供，而是可以满足居民休闲、娱乐、温饱的环境氛围。而社区要想加入其它的项目，除需要审批新的活动场地、设备设施、还需要考虑到人员配置，这些并不能够按照社区单纯意愿来提供，而政府的各项预算也是有限，想要快速实现居民多元化的需求显然存在困难。此种情况下政府可以引用创新机制，政府不仅要加大对基层公共服务的财政投入，更应重视财政资源配置的有效性和最优化。在社区公共服务多元供给主体中，政府是责无旁贷的主导者，保障居民对社区公共服务的基本需求并保证服务的供给。政府作为主导者并不意味着它要直接生产供给公共服务，而是要充当安排者，决策者。至于公共服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会组织来完成。也就是说，政府要与企业或非营利组织等市场主体建立互信互惠的合作关系，不断拓展合作空间，利用市场机制来提高社区公共服务效率，满足公共需求，并减轻政府负担。

从居民方面来看，政府除了提供多元化的服务，还需居民的参与度提升。提升参与度只依靠社区工作者的宣传和动员效果是其微的。动员需要方式方法，比起社区工作者行政性的宣传方法，进驻在社区的各个社会组织团体的成员才是更具代表性的。居民往往会更加信任周围邻居、朋友、认识的人的说法、体验。如何让居民带头人带领居民才是社区公共服务发展中社区应该着重研究的事情，我们要做的不仅是带来优质的公共服务，更是要优质的公共服务高效率的、踏踏实实的真正服务于居民。

综上所述，从T社区便民食堂的发展为例，我们看到公共服务的微效发展，主要是受到主导的政府以及参与的居民这两大方面影响。目前基本公共服务从保障人类的基本生存权，基本尊严，健康要求，上升到保障全体社会成员基本生存权和发展权等等，未来的公共服务应该提供主体应由政府转移到民间，并呈现出公共服务社会化的发展趋势。社会公共服务若想发挥高效能，除了政府大力主导外更应以创新机制增加市场与社区组织的配合协调，以公平的方式分担社区公共服务项目。吸引居民对公共服务项目的参与也是提高功效的方式之一，居民的参与程度直接影响公共服务项目的推行力度，长远来看，社区公共服务不应是政府为居民的提供，而应是集合于政府、市场、社会组织为满足社区居民切实需求的服务项目。