地方债监管的国际经验

2019-08-23 05:35:48 财经国家周刊 2019年13期

李明 龙小燕

近年来,中国经济新常态背景下,受周期波动、结构调整、新旧动能转换、国际经贸摩擦等多重因素影响,经济增长面临下行压力。在此形势下,积极的财政政策成为克服经济下行压力的有效工具,加大地方政府债券发行规模成为“稳增长、稳投资、补短板”的重要抓手。

财政部统计数据显示,今年一季度,全国发行地方政府债券14067亿元(其中新增债券11847亿元),相比2018年同期发行额2195.44亿元,增长5.4倍,地方政府债券发行创新高。随着地方政府债务规模的不断扩大,控制债务风险压力剧增,政府债务风险管理体系亟待完善,防范地方政府债务风险显得尤为重要。

国际经验表明,宏观经济不确定时期,如对地方政府举债不加约束任其过度发展,产生的风险通常数倍于经济稳定时期同等债务规模产生的风险。因此,对中国而言,有必要学习和借鉴发达经济体地方政府债务监管的成功经验,为健全我国地方政府债务监管体系提供有益借鉴。

发达国家地方政府如何举债

举债融资是世界各国地方政府发展经济和改善基础设施等公共服务的重要手段之一,也是发达经济体的通行做法。

美欧日等发达经济体通常综合运用多种手段对地方政府性债务进行监管,在地方政府债务管理方面积累了许多成功经验。

5.4倍 今年一季度,全国发行地方政府债券14067亿元, 相比去年同期增长5.4倍。

一般来讲,世界各国地方政府举债方式主要有:发行市政债券、向金融机构借款、向中央政府借款、融资租赁等。如英国地方政府通过向中央政府借款、地方政府自行发行市政债券、向银行借款和开展融资租赁等方式举债;日本以发行地方政府公债为主;法国地方政府債务以银行贷款为主,少量发行债券。

美国作为世界上规模最大的债务国,在1812年即发行市政债。

大多数国家遵循“黄金法则”,注重债务与收入的平衡,即确保政府在整个经济周期中所借债务仅用于投资,而经常性支出缺口完全由税收收入补足。

以美国为例,其作为世界上规模最大的债务国,早在1812年即发行市政债。200多年来,市政债券是州和地方政府最重要的融资工具,其所筹资金主要用于市政基础设施和公共工程,占州和地方政府负债的比重在50%以上。美国市政债券具有信用好、期限长、收益率高、流动性强等特点,而且交易和持有市政债券享有免税待遇。

在地方政府债务发行和监管方面,美国具有市场化的发行机制、设立了专门的管理机构、具有独特的地方政府债券的风险防控和危机化解机制,并且会编制中长期建设投融资规划。

其地方政府注重债务长期规划,大都制定了跨年度的资本改善计划(CIP),统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划,管控债务风险。CIP计划期一般为5~7年,每年滚动编制,CIP已成为各地方政府中长期发展蓝图、资本项目建设、财政收支三者之间的综合性计划,纳入CIP的项目必须具有前瞻性,与地方的中长期利益相一致。

此外,美国地方债处理最大的特点是允许地方政府破产。当政府遇到流动性困境,无法清偿到期债务濒于破产时,需向联邦法院提出破产保护申请,得到核准后,破产后地方政府要进行债务重组。债务重组计划在联邦破产法院和债权人的监督下执行,地方政府破产时,联邦政府原则上不救助,州政府可以参与流动性救助。一旦地方出现债务偿付的流动性危机,需提前制定债务重组、流动性援助、债权人保护等相关预案,以便危机发生后有章可循、从容应对。

能向发达国家学什么

美国、英国、法国、日本、加拿大等发达国家都在举债机制、债务管理、风险控制等方面积累了地方政府债务监管经验。

一是完善债务管理体制,强化地方政府责任和风险管理意识。为防范地方政府债务风险,发达经济体虽将发债权限下放,但强化了地方政府的责任和风险管理意识。建立中央宏观管理和地方政府微观管理相结合的债务管理机制,严格遵循债务计划,通过债务权限在中央与地方政府之间适度分权,构建制度约束与行政控制相结合的债务管理体制,严格规范举债程序,根据债务承受能力限制举债规模与期限。

二是完善地方政府债务管理预警机制。管理地方政府债券的有效手段是建立科学的风险防范预警机制。发达经济体中央和地方政府根据各国国情,建立了具有本国特色的风险管理体系。在举债源头上,中央对地方政府发债进行总量控制;在债务使用过程中,建立约束机制、信用评级、预警系统等监督机制,及时监控债务风险,对中央政府与地方政府科学决策和防范风险发挥了重要作用。

三是建立专职监管机构监管。从西方发达国家情况看,绝大部分国家单独或在财政部设立独立的政府债务监管专职机构,承担管理地方政府债务职能。

四是信用评级与信息披露常态化。大多西方国家高度重视信用评级在管控地方政府债务中的作用。地方政府举借债务特别是公开发行市政债券前,需由信用评价机构对地方政府进行信用评级。政府信用评级综合考虑地方政府债务存量、偿还历史、财政状况等多种因素,评级机构的评级结果对举债人的筹资成本产生重要影响。

如何完善地方债务监管

近年来,我国在建立健全地方政府债务监管方面,已采取一系列重要措施,取得积极显著成果。在我国经济进入新常态的大背景下,为进一步完善地方政府债务监管体系,切实防范和化解财政金融风险,在借鉴发达经济体的先进经验基础上,需要做到以下几点,进一步完善地方政府债务监管体系。

一是建立全口径债务统计衡量体系,进一步提高地方政府债务管理的透明度。应进一步完善政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等制度。加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,完整反映地方政府资产负债情况,确保客观评价地方政府债务风险水平,增强地方政府举债的内外部约束。将政府直接或间接负有偿还义务的各类债务,纳入政府性债务的监控范围,改进政府性债务风险控制指标和标准,使地方政府债务融资规模安全可控。

二是进一步完善地方政府债务风险预警机制。进一步健全债务风险预警系统、预警指标体系和控制指标,更加客观评估及预测风险。严密监控债务风险过高的地方政府,督促指导其在规定期限内化解危机。

三是探索建立偿债基金。根据各地需要,为应对可能的债务风险,设立还债准备金,将偿债资金列入预算管理进行专项管理,保证资金能够高效合理运用。同时,为预防债务风险转化成债务危机,应关注债务风险预警方案的设计,逐步建立偿债风险基金、债券投资者保护基金和债务保险等制度,以缓解地方政府偿债压力,确保偿债来源,降低投资风险。

四是建立中长期债务融资规划。地方政府应做好中长期债务规划,内容涵盖所有政府投资项目,与中长期财政规划衔接,准确掌握未来建设资金规模、明确资金来源,盘活资金存量,按照财政可承受能力,做好重大项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配与整体平衡,树立长远眼光开展市政公共设施建设。

五是设立债务专职机构管理政府债务。我国现行省以下债务由财政部门下设预算和国库部门来管理或单独设立债务处,但国家层面还没有设立专职债务机构。政府债务由多部门分散管理,加上各部门的权责不明确、缺乏沟通和信息交换,导致债务监管效率低下,增加了债务违约的风险。建议国家层面成立副部级的政府债务办公室,充实国家层面的债务管理力量,指导各地的债务统计规模核定、风险防范和不良债务处置的治理工作,促使地方债务监管能力进一步提升。

六是深化完善央地财权事权机制。现行财税体制下事权与支出责任不完全对称,地方政府长期面临收支矛盾,自有财力或中央转移支付往往捉襟见肘。从根本上制止地方政府过度举债,需从国家层面合理划分中央与地方事权与支出责任,合理匹配地方政府事权和财力,缩减地方政府资金缺口,做好债务测算和偿债平衡工作,切实防范地方政府债务风险。