基层央行领导干部经济责任审计探索

◆王 园/中国人民银行西安分行

2006年，新颁布的《审计法》确立了经济责任审计在审计体系中的法律地位。2010年12月，中办、国办正式颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号印发），对经济责任审计的目标、主体、内容、步骤及成果运用等作出了具体规定，成为了指导经济责任审计工作的纲领性文件。2014年7月，审计署等部委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号印发，后简称《实施细则》），对经济责任审计目标、原则、内容、实施及成果运用等作了进一步的细化和完善。因此，在人民银行系统开展经济责任审计既是严格执行中央的规定和要求，也是健全干部监督机制，督促领导干部正确行使职权、不断提高管理水平的现实需要。

一、人民银行系统经济责任审计发展现状

2013年和2015年，总行分别修订了《中国人民银行领导干部离任审计制度》和《中国人民银行领导干部履行职责审计办法》。对比之前的离任审计制度，离任审计口径由“领导干部任职期间履行职责情况”聚焦为“履行经济责任情况”，内容上删减了对金融机构实施监管、重大问题反映报告、执行干部管理制度等情况，更加凸显了履行经济责任的情况。新的履职审计办法较原履职审计办法，将经济活动列为首位，并给出了经济活动的审计内容框架。新修订的两项文件均强调了对审计对象履行经济责任情况的高度关注，与《实施细则》中“经济责任审计应当坚持任中审计与离任审计相结合”的要求一致。

二、西安分行在经济责任审计方面的探索

（一）理论探索

虽然总行新修订的履职和离任审计制度在审计内容方面给出了框架性指导，但未明确具体的经济责任内容。西安分行在探索中细化了辖内离任、履职审计实施细则及审计方案，按部门对离任和履职审计中涉及经济责任的内容进行了明确。

一是重点突出、功能侧重。力求在突出经济责任审计这一重点时，通过细化审计内容明确两者的功能差异，将《中国人民银行领导干部离任审计制度》中规定的七方面二十一类审计内容进行了细化，分为了三十六个具体项目，将《中国人民银行领导干部履行职责审计办法》中规定的经济活动、行政活动、其他业务与管理活动三方面审计内容划分为十六大类六十一个具体项目，与此同时将办公用房清理、公务用车改革、津补贴发放、公务出国与出差、公务接待、会议计划执行等细化项目纳入审计内容，确保审计监督服务于政治要求和中心工作。

二是以“务实标杆”为原则设计了绩效评价指标体系。西安分行内审处在以问题和风险为导向的基础上，以“务实标杆”为原则重新设计了绩效评价指标体系。鉴于西安分行原有基于“平衡计分卡”原理的绩效评价体系存在指标过多、数字难取、打分主观等不足，新的履职绩效审计方案中，按照发达国家中央银行开展绩效审计所采用的“务实标杆”原则，把经济活动、行政活动、其他业务与管理活动从12个方面，按照事先分析确定的“三性”（经济性、效益性、效果性）组合，细化设计了140个具体指标组成的参考指标体系。在具体审计项目中，内审人员可根据业务特点和审计目标，灵活选取能够反映问题严重程度或者证明工作绩效高低的指标。

三是对审计报告进行优化。一方面，对报告总字数和篇幅进行了要求，并在审计报告前加摘要页，方便阅读者快速了解审计报告相关内容。另一方面，要求审计报告中不能出现审计对象的业绩描述，所有数据和语言必须客观真实精炼，必要时将被审计单位相关材料作为报告附件。

（二）实践探索

自总行印发新的审计制度及办法以来，西安分行按照新的审计制度及办法，共开展地市中支行长履职审计25项，共发现审计问题780个。具体情况见表1。

表1 西安分行开展经济责任审计发现问题的情况 单位：个

如表1所示，近年来地市中支行长履职审计发现问题分摊到每个项目之后的问题数量浮动不大；经济活动、行政活动和其他业务与管理活动占比分别为38.08%、18.08%、43.85%，各自占问题总数的比例变动情况如下图1所示。

图1 经济活动、行政活动、其他业务与管理活动变动情况

1.经济活动类问题呈上升趋势。统计发现，2016年经济活动类问题占比为38.71%，较2015年略降3.51%，主要是由于2015年底总行推动解决了分支机构人员经费和工资不匹配的问题，硬性调账、挤占串用等问题相应减少。但由于近几年随着中央八项规定、厉行节约、反对浪费等新规推行，以及审计对经济责任的重点关注，2017、2018连续两年经济活动类问题持续上升，其中，由于经费充足后产生的预提虚列、采购不合规等问题尤为突出，有部分单位还存在集中采购制度执行不严等较严重的问题，给基层人民银行带来了较高的资金风险和舞弊风险，需引起重视并重点关注。

2.行政活动类问题开始下降。为规范各分支机构“用权”，降低潜在的法律风险，总行从2016年起将依法行政审计纳入常规审计，要求每年对履行行政许可、执法检查、行政处罚职责情况进行审计。从近年的审计情况看，行政活动类问题从2015年的13.6%下降到2018年的9.38%，地市中支的行政活动逐步得到规范，依法行政审计已初显成效。

3.业务和管理活动类问题占比较高。为了凸显经济责任，围绕“一把手”的履职情况进行审计，西安分行于2017年对经济责任审计方案进行了精简，由于此客观原因，业务与管理活动类问题比例有所下降，但仍占比较高，且多集中于基础性操作层面，是现阶段地市中支工作的薄弱环节，对持续提升履职整体效率和效果的影响不容忽视。

三、人民银行经济责任审计中存在的问题

（一）审计成果运用存在“审、用两张皮”现象。

所谓“审、用两张皮”，就是审计工作对被审计单位管理工作未发生应有的作用。根据前文分析，经济责任审计中经济活动类问题呈上升趋势，业务和管理类活动占绝对比重，而对这两类问题进行统计分析，有62.8%的问题不止一次出现，尤其是业务管理类问题，大多集中在基础性操作方面。分行内审处每年均对经济责任审计发现的问题向全辖进行通报，但问题仍有较高的重复发生率，这表明审计成果没有得到较好的转化运用。

目前，经济责任审计主要由内审部门负责实施，成果运用主要依靠各个业务部门，客观上造成了审计与结果运用的隔离。审计部门完成项目审计，提交审计报告就标志着该项目审计工作的基本完结，至于投入大量人力物力形成的审计结论能否发挥作用、能发挥多大作用，关注较少。重审轻用的现象比较普遍，这无疑是对审计资源的一种浪费。

（二）注重合规，未体现绩效，缺乏合理明晰的评价指标体系。

西安分行最初采用“平衡计分卡”原理设计了一整套绩效评价指标体系，但存在指标过多、数字难取、打分主观等不足，为加以改进，在以问题和风险为导向的基础上，以“务实标杆”为原则重新设计了绩效评价指标体系，把经济活动、行政活动、其他业务与管理活动从12个方面，按照事先分析确定的“三性”（经济性、效益性、效果性）组合，细化设计了140个具体指标组成的参考指标体系。但实践中该指标体系至今仍难以大规模运用，根据收集到的辖区审计报告来看，只有1.6%的报告存在绩效评价部分。

绩效评价中会涉及到各类财务指标和非财务指标，部分财务指标本身难以量化，同时影响被审计单位绩效的因素较为复杂，因此衡量被审计单位的绩效标准难以统一，存在较高的不确定性。与此同时，审计人员能力水平和实践经验的差别，也为绩效评价的随意性留下了很大的空间。

（三）离任和履职审计存在功能趋同、差异模糊的现象。

虽然总行出台了新的离任、履职审计制度及办法，西安分行也出台了配套制度对二者予以明确，但实践过程中由于二者均涉及落实中央八项规定精神和厉行节约、反对浪费等各项规定，在办公用房清理、公务用车改革、津补贴发放、公务出国与出差、公务接待、会议计划执行等内容上，审计内容、权限、程序、责任界定和处理等方面较接近，二者各自重点并不突出，因此分支行普遍感觉离任和履职审计存在功能趋同、差异模糊的现象。

四、完善经济责任审计的相关举措

（一）多渠道推动审计成果运用。

实行经济责任审计是加强干部管理和监督的重要环节，通过多种方式运用审计成果，将审计结果作为领导干部管理的重要环节，为组织人事和纪检监察提供第一手资料，才能不断提高经济责任审计的效力。针对目前离任审计大多于领导干部离任后开展，功能性较弱的现象，可以前移干部监督关口，在安排经济责任审计时，可适当安排在其任中，结合年度岗位目标责任制执行情况，开展履职审计，将事后审计转变为事中监督，这一方面有利于及时发现领导干部任职期间存在的各种问题，另一方面，离任审计可以直接利用任中审计的结果，减轻离任审计的工作量，达到事半功倍的效果。

（二）健全审计问责机制，确保整改效果。

可以通过建立经济责任审计联合工作机制，构建领导干部经济责任审计数据库，运用统计计量、数据模型等方式，对审计结果进行计量分析，从中发现一些带有普遍性、倾向性、规律性的问题，找出体制、机制方面的原因，提出针对性的意见和建议。与此同时，对审计发现的问题，加大问责力度，根据其严重程度的不同，采用限期整改、通报批评、谈话、建议免职等多种方式，对审计对象进行问责，通过审计问责机制，促使审计成果得到有效的落实。

（三）优化履职评价，突出绩效审计。

为进一步区分履职审计和离任审计，应当强化履职审计中的绩效评价部分，需要建立一套科学、合理、规范、实用的评价标准，根据人民银行的业务特点和管理模式，可以以实务标杆的模式，进一步进行深入研究，将定性与定量相结合，涉及包含履职各个方面的评价体系，并运用统计计量、数学模型等方法和手段.通过纵向、横向的比较分析，建立开放式的绩效评价指标体系，科学反映不同区域相同职位的领导干部履行经济责任和义务的业绩与效果，与此同时，根据业务变化不断调整相应指标，建立动态、均衡的绩效评价体系，为全面合理的评价被审计对象提供参考和依据。