非洲职业教育的新发展

邓嵘

摘要：非盟组织于2014年6月颁布了《促进青年就业的职业技术教育大陆战略》，该战略主要包括五方面内容：以技能需求为导向，建立全面连贯的职业教育体系;重新定义“行业”和“职业”，明确培训目标;制定具体的培训和课程内容，在情境中实习;加强师资培训，保障教学质量;完善职业教育基础设施，提高设备利用率。与2007年非盟颁布的《非洲职业技术教育和培训振兴战略》相比，新战略体现了非盟组织和各个成员国对职业教育的支持力度大大增强;基于范式转变，培养工作机会的创造者;发挥生产部门作用，融入职业教育发展的全过程。

关键词 非洲;职业教育;非盟;“大陆战略”

一、引言

人力资本是通过投资形成的并由劳动者的知识、技能和体力所构成的资本，也是未来满足或未来收入的源泉[1]。作为提供人力资本的重要途径，职业教育的使命是在技术人力的数量和质量方面满足大陆的经济发展需求，以实现集体的社会福利[2]。在过去的20年间，非洲国家经济快速增长，2018年经济平均增长率已达到4.1%[3]。非洲的经济发展迫切需要大量人才的支撑。到2050年非洲人口将从目前的12.5亿增至25.7亿，占全球的1/4[4]，而且非洲的人口结构呈现年轻化特征，16～24岁的青年将占非洲总人口的六成以上[5]。充足的青壮年人口将为非洲提供更加充足的劳动力，而职业教育是能够将人口优势转化为大量人才的重要基础，它的发展将为非洲的发展带来前所未有的机遇。

但是，非洲的职业教育在独立之初的近半个世纪内都处于停滞甚至倒退状态，直到近些年才逐渐引起重视。独立之初，非洲的职业教育是由不同类型的机构在不同层次提供的，这些机构包括技术和职业学校（公立和私立）、理工学院、企业和学徒培训中心。尤其是在西非，非正规部门提供的传统学徒制是获得就业技能最重要的途径。例如在加纳，非正规部门的培训占该国所有技能培训的九成以上[6]。然而，政府和民众都对职业教育存在偏见，在大多数学校体系中，职业教育通常被边缘化[7]。21世纪以来，非洲国家的经济发展向好，但贫困、失学和失业现象一直困扰着非洲的发展。2004年，根据受教育程度划分的失业率统计数据显示，非洲受过初等、中等和高等教育人群的失业率均较高。如在摩洛哥，受过初等、中等和高等教育的人群，失业率分别为50.9%、20.6%和19.3%[8]。在此背景下，职业教育的社会功能被重新认知。

为充分发挥职业教育的社会功能，非洲联盟（African Union，以下简称“非盟”）在其第二个十年（2006-2015年）发展计划中，承认过去对职业教育缺乏重视，并将职业教育列为非洲大陆7个优先投资领域之一[9]。在2007年召开的部长级会议上，非盟通过了《非洲职业技术教育和培训振兴战略》（Strategy to Revitalize Technical and Vocational Education and Training（TVET）in Africa，以下简称《振兴战略》），旨在为国家的职业教育政策和行动提供一个战略政策框架和一套切实可行的建议，提高职业教育和培训的质量[10]。2013年，面对非洲青年的高失业率，非盟在其《非盟战略计划2014-2017年》中指出通过职业技术教育培养青年的企业家精神和技能是解决该问题的关键[11]。2014年6月，非盟国家元首和政府首脑会议在马拉博举行，非盟从2007年《振兴战略》的评估中汲取教训，对其进行审视并重新定义了对职业技术教育与培训的看法，并发布了《促进青年就业的职业技术教育大陆战略》（Continental Strategy for Technical and Vocational Education and Training（TVET）to Foster Youth Employment，以下简称《大陆战略》）。该战略的主要目标是通过培训促进技能的获得，培训的重点是通过就业能力测试、可持续生计和有责任感的公民来响应社会经济环境的需求，并以创业精神和创造性精神为基础，促进创造和创新的能力建设[12]。

二、《大陆战略》的发布背景

（一）职业教育发展的需要

目前，非洲的职业教育发展存在以下四方面困境：第一，职业教育的资质认证标准和规定不统一。不同类型的职业教育没有统一的资质认证标准，且职业教育的结构分散，有关职业教育的规定出自不同的政府部门，由不同的立法机构管理，国家一级没有形成统一的政策和法律框架。第二，职业教育人才供给和劳动力市场需求不匹配。接受过正规教育毕业生（包括大学毕业生在内）的失业现象严重。传统的学徒制体系无法适应教育和培训部门的结构性改革，其培训内容难以与现代技术实践相匹配。据非洲2018年动态发展报告指出，有限的就业机会、技能不匹配的现状以及创业障碍导致南非关税同盟国家15%～35%的失业率[13]。可见，技能培训和劳动力市场的不匹配问题比较严重。第三，地区、经济和性别不平等问题突出。非洲的大部分国家，贫穷家庭子女无力支付培訓机构收取的费用，而好的技术和职业学校又位于城市，限制了农村地区人口获得优质教育和技能的机会[14]。第四，非洲职业教育发展过程中资金不足，只有少数几个非洲国家能够在一定程度上提供资金支持高质量职业教育的发展。这些问题直接影响了非洲国家职业教育的质量。大量的青年劳动力不仅没有助推经济的发展，反而成为重要的制约因素。目前非洲大陆的发展亟需与经济发展相协调的职业教育体系和框架，以保障高技术的人才供给。

（二）对《振兴战略》的评估结果

在非洲的贫困、失学和失业现象持续影响其发展的背景下，非盟意识到职业教育对促进经济发展和增强人们建立可持续生计能力的重要作用。2007年，非盟通过了《振兴战略》，重新审视非洲联盟成员国的教育制度，使青年人能够接受义务教育，形成继续教育的文化氛围和创业精神，适应不断变化的工作需求。

虽然战略提出以来被各成员国的决策者和利益相关者普遍接受，但是实施效果甚微。国家一级缺乏具体行动的主要原因，一方面是财政和人力资源的限制，另一方面是国家或区域的明确计划和法律不足。虽然非盟委员会也在利比里亚、刚果和布隆迪等冲突后局势中的国家实施了战略方案，但结果喜忧参半。对其进行重新审视之后的结果表明，有必要使其与当前全球趋势保持一致，并确定一套指标监测其进展。因此，《大陆战略》提出了应对政策问题和挑战的具体建议。

三、《大陆战略》的主要内容

《大陆战略》以非盟的发展愿景为指导，致力于实现职业教育的范式转变。该战略有两个使命，首先是建立统一的总体框架，非盟成员国将依据该框架制定、实施国家和区域计划，在国家、区域和大陆各级建立连贯和综合的职业教育体系。其次，将职业教育纳入教育体系，作为提高非洲人民特别是青年能力的工具以及所有培训的终极目标。具体而言，该战略的目标可以总结为以下六点：第一，促进高效优质的职业教育体系的形成;第二，确保培训内容和劳动力市场需求相匹配;第三，发展创造、创新和创业能力;第四，改善法律和政治环境，加强培训系统的协调性和管理;第五，继续发展学徒制;第六，提高职业教育的地位和吸引力[15]。

（一）以技能需求为导向，建立全面连贯的职业教育体系

传统的以供给为导向的职业教育模式不仅缺乏目的性，而且缺乏灵活性，导致职业教育培养出大量失业的毕业生。面对如此状况，《大陆战略》提出以部门的技能需求为出发点，尤其要重视作为国家经济引擎部门的技能需求，以此来提高职业教育的针对性。斯威士兰教育和培训部的2022年计划（His Majestys Government Programme of Action 2013-2018， MinistriesAction Plan to 2018 and 2022）强调部门要提高职业教育质量，引导其以技能需求为导向，充分考虑社会各界的需求，开发能力本位的课程和标准框架[16]。同时，《大陆战略》提出建立全面且连贯的国家及区域职业教育发展计划，以便学习者充分利用正规教育、非正规教育和非正式教育的教育体系，通过不同的途径获得技能。例如，在职业教育领域的最新发展中，以蔬菜生产为例，整个农业价值链都涉及农业技能培训，从蔬菜生产、处理、加工、营销直到投入市场[17]，各个生产环节都创造了大量就业机会。这种模式也可以在林业、矿业、工业等生产领域进行推广。

通过职业教育模式的转换，不同的职业教育体系能够最大限度地发挥其特点和优势。同时，生产部门在确定技能需求阶段便积极参与到职业教育过程中，有助于培养生产部门所需的技能人才。对于受训者来说，全面连贯的职业教育体系拓宽了培训领域和内容，不同人群可以依据自身的能力和特长选择接受不同类型的职业培训。

（二）重新定义“行业”和“职业”，明确培训目标

《大陆战略》指出，行业的目的决定了其定义，强调通过学习经验的积累掌握专业技术，熟练使用工具。从对“行业”的定义中可以看出，它强调知识和技术本身。此外，“行业”更加强调社会效用，诸如共同的社会价值、集体责任和个人责任等，这也使得每一个人为实现共同的发展目标所做出的贡献更加重要。而“职业”是在法律框架内定义的，其更多地指向为生活而定期从事的有偿工作，我们常称之为“生计”。“职业”常与酬劳相关，因此它或多或少地反映社会地位的高低[18]。从二者的定义可以看出，“行业”赋予个人以知识和专业技能，个人在此基础上选择适合个人发展的“职业”。

“行业”和“职业”的不同定义也决定了职业教育的不同指标和要求。为增强职业教育和行业的吸引力，定义和描述不同行业的工作必须涉及学校的生涯指导服务人员，并且得到生产部门人员的支持，以保证准确定义行业的工作内容和技能需求。在此基础上，应将不同行业的准确定义告知学习者。告知过程中应明确两个问题：一是各行业在生产链中的重要性、必要性以及获得该行业技能的途径;二是通过不断的培训，受训者在公司内部获得职业晋升的可能性。

（三）制定具体的培训和课程内容，在情境中实践

在清晰的行业定义基础上，职业培训的目的就是制定针对性课程，获得资质认可。培训内容也要明确基于受训者需求、有很强的目的性，以保证不同技能需求的受训者学习一般技能、特定技能和相关技能，难度由易到难。这样的知识体系不仅能够保证受训者熟练地使用工具，同时也在实践中获得成熟的经验。同时，在各级学习计划中，培训和课程内容应该包含数学技能、科学技术和语言的学习[19]。

为提高创新、创造和风险管理意识，《大陆战略》提出培训机构要进行知识产权及相关问题的培训，使学生了解发明和创新的含义及其在科技发展中的重要性。在了解的基础上，学生能够合理使用专利信息，同时维护自身发明的独占权和使用权。通过培训，学生能够表达创造性和创新性的想法，将想法和所学知识付诸实践，并试图创造新的技术，运用知识产权相关知识保护新的发明。整个培训过程培养了受训者的创新和创造精神，并将伴随受训者的一生。

《大陆战略》中，置身企业生活情境中的实习也是重点，也可以叫做工读交替（Work-study Alternation）。受训者的部分培训都是在工作地点完成的，培训课程的目标、数量、时间和持续时长均由学校和企业共同决定，这意味着企业更多地参与到课程和培训当中。在学习过程中，受训者需要了解企業的分类和企业的创建过程，培训内容还包括规划和制定公司的行政和财务记录[20]。这样的培训内容有助于锻炼他们应对风险的能力，并真正置身于人力和政策环境中。

（四）加强师资培训，保障教学质量

教师是知识建构和传播过程中的一个重要组成部分，尤其是在专业问题的示范过程中。教师的成功经验会增强学习者的信心，且成功的教学法有助于激发学习者主动探索的精神。因此，《大陆战略》注重对教师的培训。为保证足够数量的教师接受培训，教育部门应为教师提供适当的工作和生活条件。在教学方法的培训中，培训机构应促进学习者的参与和生产部门从业人员的融入。在2016年的国际教师节当日，非盟致辞，称赞非洲教师在确保儿童和青年获得知识和技能方面所发挥的核心作用，也呼吁对非洲教师的培训、生活和工作条件进行调研，以增强非洲教师的工作动力。在具体措施方面，为解决当前教师短缺、教师培训工作缺乏和生活条件差的问题，非盟强调对教师的招聘、调动、专业化、教学实践等多方面进行投资;职业教育的课程应与行业和劳动力市场有更大的相关性[21]。由此可见，非盟逐渐意识到非洲教师对青年的未来发展发挥着不可忽视的作用。同时，对学校管理者的再培训也非常重要。培训机构要求管理者适当地接受职业教育、企业管理和业务环境方面的培训，这有助于管理者与生产部门的领导者实现更有效的沟通。

（五）完善职业教育基础设施，提高设备利用率

目前，很多非盟成员国的职业教育机构缺乏足够的教学设备，现存的很多设备也已经年久失修。职业教育的开展和实施最终要落实到教学设备和教材上，因此必须完善职业教育的基础设施。在这方面，国家要起到领导作用，制定新的职业教育政策并落实到全国。

对于设备是否发挥其效用最大化的问题，争论各方也提出了解决方法。各个机构可以将设备收集起来，并出租给生产部门，允许其在一定时间内使用设备。通过这种方式，机构和生产部门之间建立了良好的合作关系，降低了彼此的运营成本。对直接参与到此过程中的学习者来说，企业家精神、合作精神和管理能力得到了培养。在国家层面，政府也不需要举国家之力整合所需的基础设施。

四、《大陆战略》的特点分析

对比2007年《振兴计划》实施以来的非洲职业教育状况，2014年新颁布的《大陆战略》具有以下三个特点。

（一）非盟组织和各个成员国对职业教育的支持力度大大增强

《大陆战略》提出要加强政治意志的推行，促进职业教育环境的改善。在该倡议下，非盟组织和各成员国加大对职业教育的支持力度。2015年10月，非盟领导并组织了非洲职业教育和空间科学技术展览会，以展示整个非洲大陆的良好实践和发展青年技能的路径[22]。展览会为与会者提供了探索潜在伙伴关系的机会。

在专家团队的宏观指导层面，非盟也采取了相关措施。2017年，非盟呼吁组建大陆职业教育专家咨询小组，以指导成员国制定国家职业教育政策，建立能够管理职业教育政策的培训体系和实施主体。专家组主要负责为加强和扩大投资、加强与工业的联系以及与劳动力市场的协调提供建议、协助、支持和倡导。专家组还肩负着额外的问责使命，作为监测和评估会员国执行进展的一部分。小组成员由人力资源和科学技术专员任命，任期四年。专家组每季度至少召开一次会议。专家组召开会议和开展业务的方式具有多样性和灵活性，具体包括正式会议、咨询、电话或视频等形式。此外，也可以通过信函和小规模双边专家会议的方式开展其他业务[23]。从上述行动可以看出，《大陆战略》为非洲大陆的职业教育提出了更具有可行性的建议和指导，并致力于加强各层级之间的合作和一致性。

（二）基于范式转变，培养工作机会的创造者

2008年在马普托举办的非洲教育发展协会双年展强调职业教育需要进行范式转变，向更全面、更全纳的技术和职业技能发展（Technical and Vocational Skills Development， TVSD）的概念转变，该概念比传统的供应驱动体系更灵活、更加响应劳动力市场的需求。“技能发展”是指获得在劳动力市场中从事某一行業或职业所必需的实际能力、专业技能和态度。正规的公立或私立学校、机构或中心、非正规的传统学徒制或非正式的半结构化培训都提供了获得技能的途径[24]。此后，在布基纳法索瓦加杜古举行的2012年非洲教育发展协会三年展会议上，与会者以“非洲社会经济可持续增长的终身技术和职业技能发展”为主题，支持从TVET向TVSD的这种范式转变[25]。《大陆战略》进一步落实了这一概念，强调职业教育的范式转变意味着转变职业教育的发展理念，使年轻人成为工作的创造者而不仅仅是求职者[26]。

《大陆战略》重新定义了职业教育中的“行业”和“职业”概念，二者的不同定义也决定了职业教育和培训的不同指标和要求。职业教育包含发展行业的理念，通过行业发展，人们可以实现个人利益和集体利益。同时，《大陆战略》的另一个重要特点是重视受训者的创新、创造和风险管理能力，受训者需要了解行业发展现状，学习知识产权知识，创造出新的技术。因此，范式转变成为职业教育发展的目的，青年人接受系统培训的目标是有能力成为创造就业机会的雇主。

随着全球化的发展和工业4.0时代的到来，非盟举行了以“全球化视野下的技能战略”（Skills Strategies for a Globalized World）为主题的会议，提出创造“世界技能非洲”（World Skill Africa）的倡议，探讨了职业发展与创新、创业、多样性和包容性、全球公民、绿色经济和工业4.0的关系[27]。此外，很多成员国，如加纳政府也举行了“技能加纳竞赛”（Skills Ghana Competition），使青年人有机会接触各行各业的技能，促进职业教育的创新和发展[28]。范式转变的理念有助于将职业教育置于整个教育体系内，受训者不仅获得了专业技能，也发展了创新创业和创造能力，有机会成为工作机会的创造者而不仅仅是求职者。

（三）发挥生产部门作用，融入职业教育发展的全过程

生产部门自身的发展在很大程度上取决于当地职业教育的质量。因此，生产部门参与到学生的培训过程有利于发展职业教育，同时也有助于提高其所需劳动力的质量。范式转变的理念要求生产部门在确定技能、能力和知识需求的阶段参与培训过程。在定义和描述行业所涉及的工作和培训内容时，生产部门的人员也必须参与其中。在加强师资培训的过程中，《大陆战略》鼓励生产部门的从业人员参与教学和培训，分享工作经验，还原工作场景。除此之外，在战略的实施和监测阶段，政府应该与生产部门联合建立就业观察站，实时观察和记录就业者的工作情况。该战略有助于加强生产部门和求职者的联系，在确定技能需求、技能培训和实施监测阶段全程参与职业教育发展，从而使整个职业教育体系更加贯通。

五、对《大陆战略》的几点思考

第一，政治的不稳定是阻碍《大陆战略》实施的一大障碍。近年来，新兴经济体在非洲的影响力逐渐上升，引起西方传统大国的不满，西方国家加大对非洲的军事干预。此外，非洲内战、政局动荡和部族冲突不断上演，如塞拉利昂内战、科特迪瓦军事政变、卢旺达和布隆迪的部族冲突。

第二，经济发展水平的落后是另一障碍。联合国贸发会（UNCTAD）发布的《2018年世界最不发达国家报告》显示，目前联合国认定的最不发达国家有47个，其中34个都位于非洲[29]。据预计，2018年撒哈拉以南非洲的宏观经济增长率达到3.1%。2030-2035年，撒哈拉以南非洲处于劳动年龄（15～64 岁）的人数将达到1亿以上，超过世界其他地区，该地区需要在2018-2035年每年平均创造2000万个工作岗位。然而，目前撒哈拉以南非洲3.1%的宏观经济增长水平远不足以创造如此多的就业岗位[30]。这种情况极大影响着非洲大陆的职业教育发展水平。

第三，基础教育的缺乏也是影响《大陆战略》实施的重要因素。20年来，非洲接受各级教育的儿童和青年数量有了明显增长，但仍有大约3000万儿童未能就学。随着人口规模的扩大，这一数字仍在不断增长。据《2015全民教育全球检测报告》的数据，非洲教育的金字塔呈现出这样一种形态：基底大（小学入学率79%）、中段窄（中学入学率50%）和顶端尖（高等教育入学率7%）[31]。以上数据意味着将近一半的未成年人在接受中学教育后便辍学，他们中的大部分由于文化程度低，只能从事基础性工作，如农业、矿业。基础教育的缺失又会影响职业教育的生源，学生水平的参差不齐也直接影响到职业教育的教学效果。

第四，非洲大陆对职业教育本身的研究不足。职业教育的培训内容应向世界先进技术看齐，但是目前非洲有关职业教育的最新发展信息严重不足，这包括职业教育政策和体系的发展、基础教育体系的发展以及职业教育与国家和区域劳动力市场之间的关系。了解非洲大陆职业教育的最新发展数据可以为政策的制定、监测和评估提供事实依据，一旦掌握了最新数据，各成员国将快速识别并解决课程实施和劳动力市场环节中的问题。

综上所述，从2007年的《振兴战略》到2014年的《大陆战略》，非洲大陆在实践中不断审视并完善着自身独特的职业教育模式。在《大陆战略》中，非盟从五个方面提出了一系列發展措施，全面支持非洲大陆的职业教育发展，并励志促使年轻人转变角色，成为工作机会的创造者。此外，生产部门在职业教育过程中也承担起更多的社会责任。不过，在战略实施过程中，非洲大陆也不可避免地面临着政治不稳定、经济落后、基础教育缺乏和职业教育领域研究不足的障碍。尽管如此，《大陆战略》的提出仍然具有不可磨灭的进步性和创新性。只有在困难中前进，才能不断地在实践中寻求解决问题的方法。

参 考 文 献

[1][2][12][15][17][18][19][20][26]Department of Human Resources， Science and Technology， AU. Continental Strategy for Technical and Vocational Education and Training（TVET）to Foster Youth Employment[EB/OL].（2018-10-22）[2018-12-10].https：//au.int/sites/default/files/documents/35054-doc-tvet-english_-_final_2.pdf.

[3]驻贝宁使馆经商处.非洲发展银行对非洲国家2018年经济发展预测[EB/OL].（2018-01-02）[2018-01-24].http：//bj.mofcom.gov.cn/article/ddfg/201801/20180102703436.shtml.

[4]人民日报.2050年非洲人口将增至25.7亿，非洲期盼释放人口红利[EB/OL].（2017-10-09）[2019-02-10].http：//www.xinhuanet.com/world/2017-10/09/c_129717072.htm.

[5]AU. African Union First Five Year Priority Programme on Employment， Poverty Eradication and Inclusive Development[EB/OL].（2017-04-03）[2018-12-11].https：//au.int/sites/default/files/pages/33794-file-au-ilo_5ypp_-english.pdf.

[6][10]African Union， Department of Human Resource Science and Technology， Division of Human Resource and Youth. Strategy to Revitalize Technical and Vocational Education and Training （TVET） in Africa [EB/OL].（2007-05-20）[2018-12-10].http：//lekiworld.com/AU/docs/15.pdf.

[7]Moses O. Oketch. To Vocationalise or not to Yocationalise？ Perspectives on Current Trends and Issues in Technical and Vocational Education and Training （TVET） in Africa [J]. International Journal of Educational Development， 2007（27）：220-234.

[8]世界银行. 2006年世界发展指标[M].方勇， 译. 北京：中国财政经济出版社， 2006.

[9][24]Association for the Development of Education in Africa. Concept Note on the Sub-theme 2：Lifelong Technical and Vocational Skills Development for Sustainable Socio-economic Growth in Africa[EB/OL].（2012-02-18）[2018-12-11].http：//www.adeanet.org/triennale-2012/sites/default/files/2018-07/cn_sub_theme_2.pdf.