城市公共活动空间游憩行为失控的治理研究

王旭科，李 华，刘文静

（山东财经大学 工商管理学院，山东 济南 250014）

随着我国城市化的加速推进，城市化率逐年递增，截至2017年末我国城市人口已经占到我国总人口数的58.52%。与此相对应，城市居民的休闲旅游需求也在逐年递增，这使得城市公共活动空间，诸如城市广场、旅游景区、特色街区、购物商场、体育场馆、宗教活动场所、娱乐场所、公共沙滩等，面临着巨量游憩人群短时间集聚的压力。近年来，国内外发生的重大游憩行为失控事件也警示我们，分析城市公共活动空间游憩行为的特征，科学调控游憩行为的时空分布，并以此为依据建立有效的游憩人群分流调控与治理机制是我国城市安全管理的一项重要任务。

一、城市公共活动空间游憩行为失控的历史教训

所谓城市公共活动空间游憩行为失控，是指由于游憩空间狭窄、游览人口短时间内集聚使得局部地段超出承载负荷，大规模游憩人群缺乏有效而有序地组织，正常的游憩秩序被打乱，产生人群紊乱拥堵的现象，极端表现为人群突然间的失控拥挤而发生的踩踏事件。游憩行为失控不仅严重干扰游客的游憩过程，降低游憩体验质量，而且容易演化成为一项重大的城市安全事件，出现人群踩踏和伤亡事故。

近三十年来，国内外发生了一系列游憩人群行为失控所导致多人伤亡的重大踩踏事件（见表1），尤其是 2014年 12月 31日 23时 35分，在上海市的城市核心区域外滩风景区陈毅广场发生的36人死亡、49人受伤的重大事件，警示我们要汲取历史教训，加强城市公共活动空间游憩行为失控的分析、监测与治理，做到防患于未然。

表1 国内外城市公共活动空间游憩行为失控的代表性事件[1-2]

二、城市公共活动空间游憩行为失控的原因透视

（一）城市公共活动空间游憩行为失控的客观原因

1.公共活动空间的狭小

从整个城市来看，城市土地资源的房地产化和交通道路的扩展使得公共活动空间不断受到侵蚀和压缩，除了大型植物园、城市湿地公园之外，公共活动空间呈现出总量较少、空间萎缩、孤岛式分布等特征，且基本上集聚于城市少数几个标志性地段和狭窄的板块区域内。

从核心公共活动空间来看，受城市商业设施侵占的影响，标志性地段的面积也在持续减少之中，加之周边建筑林立，公共活动空间周边缺乏人群缓冲空间。如发生拥挤踩踏事件的上海陈毅广场公共活动面积仅为2 877平方米。

从卡口地段来看，通过最狭窄地段的游憩人流容易梗塞使得人群互相推攘，成为人群失控的导火索而酿成踩踏事件。如密云灯会踩踏事件的核心地段是彩虹桥，桥面宽度只有3～4米，长度只有80米。

2.公众游憩时间的集中性

由于国家与企事业机构放假时间的同步性，导致游憩行为具有时间上的集中性。从一整年来看，公共活动空间游憩行为发生的时间多集中于节假日期间、重要民族宗教节日等，包括一般的“春节、清明、五一、端午、十一、中秋”等几个传统节假日；有些游憩活动，如踏青、进香、观红叶、观天象等，也是集中于某一天或几天的时间段；从一周来看，公共活动空间游憩行为发生的时间多集中于星期六、星期日的周末时间；从一天来看，公共活动空间游憩行为发生的时间多集中于傍晚之后的时间段。这种时间上的集中性导致游憩人群行为上的重叠性，客观上导致城市公共活动空间游憩强度剧增，因而伴随着同一时间同一地点巨量游憩人口的产生。

3.游憩人群的流量巨大

城市游憩活动具有自发性和突发性的特点，快捷方便的城市交通，如地铁、轻轨等城市轨道交通强化了这一特征，轨道交通缩短了城市居民在城市内部流动的时空距离，加大了游憩人群流动速度，使得人群集聚的时间缩短，游憩人群能在短时间内迅速集聚。尤其是城市中心地段，交通便捷，游憩人群聚集时间快，流量倍增，每逢佳节均承受着超出承载量的巨量人群。如2012年10月2日，占地面积约为72万平方米，建筑面积约为15万平方米的故宫涌入史上最高纪录的游客量—18.2万名游客；2015年济南市趵突泉花灯会期间，面积158亩的趵突泉晚间21时纳客2.8万人次；2015年上海踩踏事件发生地外滩风景区23时至踩踏事件发生时约31万人位于风景区内[3]。

4.游憩人群滞留的长时性

城市公共活动空间大多数是开放型空间，不收取任何门票，也没有游览和停留时间的限制，开展的各种游憩活动，如民俗节日、宗教仪式、广场演艺、体育赛事和节庆活动一般具有延续时间长、参与人群多、人群扩散时间慢等特点，城市广场、购物街区的游憩行为具有随意性的休闲特征与游览的无目的地性，这也使得游憩人群流向不稳定，容易在瞬时达到一个高峰值，为短时间内疏导分流管理人群带来了很大的难度。

5.游憩空间服务的双向性

城市公共活动空间不仅是居民日常游憩的区域，而且由于部分公共活动空间是城市地标地段、时尚繁华区域和历史文化遗产地，使得这些区域也成为外地游客来某个城市旅游的必到之地。本地与外地的双向游憩人群使得面积较小的公共活动空间，如步行街区、演艺剧院很容易在短时间内达到或超过空间承载量的极值，极易导致游憩行为失控事件的发生。

（二）城市公共活动空间游憩行为失控的主观原因

1.游憩人群瞬时集聚的风险缺乏认识

随着城市化进程的加快，不少城市人口已经达到一个极值规模，与此相适应巨量人口的游憩需求也在快速增长，但是城市管理部门对此却缺乏清醒认识，城市公共活动空间的各种节庆活动和商业活动仍然按照常规人口规模和传统组织模式来配备公共安全设施和管理游憩人群的流动，并且过于重视活动的政绩与商业价值，忽略了游憩人群瞬时大量集聚的风险性，对极端化状态的潜在风险估计不足，相关的预警系统与预防措施付之阙如。

2.游憩人群的游览公共安全意识淡漠

在城市公共活动期间，由于参与的游憩人群缺乏安全意识，且忽视公共秩序和游览安全规则，常常因为观览标志性景观与活动、追踪明星人物、看热闹等因素，无法保持正常运行的游览秩序，形成人群拥挤、秩序混乱的现象。或者因为偶然事件的导火索而引发游憩行为失控，如天气变化、障碍物、爆炸物、人群起哄、狭窄通道、商业促销活动等，导致人群挤压、推搡、跌倒，并进而相互踩踏酿成重大死伤事件。

3.城市公共活动空间游憩管理存在漏洞

城市公共活动空间游憩管理涉及到公安、交通、旅游、市政管理等多个部门，然而各个部门权责没有界定，缺位和失位现象较为严重；同时，各部门处在“条块分割、各自为政”的管理状态，尚未建立跨部门的应急治理联动机制，造成游憩失控事件发生前预防准备不足，存在管理空白；事件发生中应急处置措施不力；事件发生后处置手段落后，加剧事件恶化。如密云彩虹桥事件发生时，公安局未派出警察到彩虹桥两头对游客进行疏导分流，致使桥上人群密度过大，秩序混乱，部分游客在桥西跌倒后相互踩踏挤压，造成特大伤亡事故的发生。再如克拉玛依火灾事件发生地克拉玛依市友谊馆，事发时8个安全门，只有1个门是打开着的，从而酿成325人死亡的惨痛事件。

4.城市公共活动空间游憩管理手段落伍

城市游憩人群的管理总体上以传统的以人防人的管理手段为主，没有将先进的技术手段应用到游憩管理之中，表面上看是技术问题，实质上是主观认识问题；城市管理部门没有追踪居民游憩需求提升的社会动向和市场特征，没有把关乎市民与游客生命安全的事务当作城市运行管理的大事来对待，没有调动城市资源和现代科技手段提供更加精细的管理服务和设施保障。

三、城市公共活动空间游憩行为失控的治理对策

（一）建立城市游憩人群流动的大数据监测体系

城市游憩人群流动的监测是一项基础性工作，结合城市信息化建设，借助移动公司（手机用户在城市公共活动空间的停留情况）、交通口岸、旅游景区、宾馆饭店、购物商场、体育场馆的大数据，从海量信息中分析城市游憩人群流动的特性，找出游憩人群流向的时空间特征、运行规律和发展趋势，追踪和监测城市人群的流动动向，继而利用大数据建设城市游憩人群流动的信息平台，实现信息共享和预警信息沟通，为建立游憩活动预案做好前期准备。同时，利用门禁系统、实时监控技术等对城市公共空间和周边区域进行整体性的全天候监测，对游憩流量的短时间变化做出精准判断，为游憩人群的分流疏导提供精确的决策信息。

（二）科学核定城市公共活动空间的承载量

我国各个部门针对风景区或旅游景区已经建立了关于承载量的要求或标准，如1999年住房和城乡建设部发布的《风景名胜区规划规范》对风景名胜区的游客容量做了界定[3]；2003年国家质量监督检验检疫总局和国家旅游局联合发布的《旅游规划通则》国家标准专门设立了旅游容量测算指标[4]；2005年国家文物局出台的《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》提出测算开放容量，包括最大控制容量/日、控制容量/年等；2013年颁布实施的《中华人民共和国旅游法》第四十五条中规定：景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量[5]；2015年2月，国家旅游局下发了《景区最大承载量核定导则》的旅游行业标准，提出承载量核定方法，于4月1日起实施[6]。这是把承载量的科学分析与有效掌控作为城市公共活动空间管理工具的重要尝试，开辟游憩行为科学管理的新时代。

我国城市管理部门应当根据这一标准科学核定游憩活动区域的承载量，主要包括空间承载量、设施承载量、生态承载量、心理承载量、社会承载量、瞬时承载量、日最大承载量等，其中空间最大日承载量、空间瞬时承载量是两个最为重要的数据指标，是游憩人群流量控制预案制定的核心依据。

（三）构建城市公共活动空间承载的预警系统

城市公共活动空间承载量是指城市公共活动空间在限定时间范围内所能进行的活动数，会出现强度超载、轻度超载、适载和弱载四种情况。城市公共活动空间承载指数，又称为城市公共活动空间承载率，用公式表达为：城市公共活动空间承载量/城市公共活动空间承载力，是描述承载力的利用状态和承载力与承载量是否平衡的值。

根据相关研究成果[7-9]，文章认为可以根据数值区间判断城市公共活动空间的承载量是否超过承受能力，对游憩空间的运行状况实施监测、识别、诊断和预控。数值区间小于0.8为弱载，即游憩人口未达到最大人流承载力，公共活动空间还有足够的空间容纳游憩人口，还有较大的余地承载各种活动；数值区间位于0.8～1.0之间为适载，表明游憩人口承载力处于最佳状态，但应密切关注承载力的发展动向；数值区间位于1.0～1.2之间为轻度超载，表明实际承载量以及开始超过了承载能力，城市公共活动空间处于超负荷状态，应当采取措施进行适当的引导和分流；数值区间超过1.2为强度超载，表明实际承载量已经大大超过承载能力，城市公共活动空间拥挤不堪，游憩人口的生命安全受到严重威胁，应当进行交通管控，禁止游憩人群进入超载空间，并进行有效的时空分流。

国外历史上就利用承载量数值对游憩行为进行调控管理，如1883年6月16日，英国桑德兰市发生儿童观看演出时的踩踏事件，死亡183名儿童。据此英国议会通过一个法案，规定所有的公共娱乐场所都必须安装安全逃生门，逃生门上装有横杠，不管这种门锁还是没锁，横杠上的压力达到某个数值（即达到承载量超载数值），门就会自动开启，至今这个法案仍具有法律效力。

（四）有效扩大城市公共活动空间的范围

城市公共活动空间范围狭窄是游憩行为失控发生的重要因素之一，应当有效扩大城市公共活动空间的范围，即游憩物质容量的调控与扩容。

一是在新一轮城市规划中把一个城市的公共活动空间面积根据城市总人口数额进行配比建设，按照人均占有公共活动空间进行预设，扩大一个城市公共活动空间的总面积；同时逐步建立城市中心区人口疏解机制，降低中心城区人口在整个城市人口中的比例，间接降低核心城市公共活动空间游憩人口的压力，避免过多就近人口迅速进入公共活动空间。

二是城市核心公共活动空间，如广场、地标区、休闲区的面积应当逐步扩大，周边应当建立较为宽阔的缓冲区。如美国夏威夷州火奴鲁鲁市在寸土寸金的威基基旅游商业区周边建设有面积达120多公顷的卡皮欧拉里公园，能在节假日期间很好地分流威基基旅游商业区巨大的人流，避免游憩人群过于集聚于购物街区内，缓解了人群集聚峰值期的空间压力；中央公园是美国纽约最大的城市公园，占地5 000多亩，坐落在摩天大楼高耸如云的曼哈顿中央，不仅成为城市白领放松身心的休闲佳地，而且成为世界各地游客来纽约旅游的必游之处，重大节日每天的游览人数达到十万之多，但由于公园面积巨大，拥有大容量迂回空间，没有任何超载风险之虞。

（五）强化游憩行为多部门应急治理联动机制

城市政府、交通、公安、旅游、市政管理等多部门应建立应急治理联动机制（见图1），构建统一指挥调度机构，加强部门之间的游憩人流信息沟通，加强媒体的信息发布频率，提升应急反应能力，制定符合实际的峰值期应急特殊预案。

图1 游憩行为多部门应急治理联动机制

（六）构建瞬时巨量游憩人流的疏导分流机制

针对景区型的公共活动空间，通过建立预约机制，如电话预约、网上预约等，主动控制游憩人流的过度涌入，避免巨量游憩人流的形成。如法国巴黎的卢浮宫、美国纽约的911纪念园、华盛顿纪念碑等都要求游客网上预约订票，很好地实现游憩流的平稳运行，防止大起大落的游憩波动状况出现。

而对于开放型的公共活动空间来说，如城市广场、商业街区等，当游憩人流超载时疏导分流存在较大的难度。首先，要对通往城市公共活动空间的外围道路入口和主要集散地进行流量监控，一旦发现游憩人流瞬时剧增，可通过现代新媒体和各种信息媒介传播强度超载信息，劝导和禁止人流再次进入，并在外部进行引导、分流和截流；对经过城市核心公共活动空间的公共汽车、地铁、城轨等交通工具进行管控，控制游憩人流的增量。其次，在城市公共活动空间范围内，一旦游憩人流超载，应当开辟单行通道，开放所有安全门和临时出口，重点加强台阶、栏杆、扶梯、连接通道等特殊区域游憩人流的流动管理，做好整体游览秩序的维护，并及时向外部空间进行疏导分流。