“一次委托、统一测绘、成果共享”服务模式研究

王化娟

(珠海市测绘院，广东 珠海 519000)

1 引 言

多年来，受体制机制等因素的影响，我国政府地理信息资源共享一直不够顺畅，地理信息资源的价值没有得到最大化的体现[1]。测绘工作牵涉多个部门，测绘工作存在多头测绘、重复测绘等问题[2]。2018年5月国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，为深化“放管服”改革，推动政府职能转向减审批、强监管、优服务的方向转变，由目前平均200多个工作日压减至120个工作日。通知中明确要求合并审批事项，由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项，应整合为一个审批事项。推行联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收等。对于验收涉及的测量工作，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。

珠海市政府为深入贯彻中央和省委关于全面深化改革决策部署，按照“四个走在全国前列”的新要求，在《珠海市全面深化改革2018年工作要点》中明确提出推进“数字政府”改革建设，深化“放管服”改革要求。如何从需求出发，协调和运用政府、建设单位和测绘单位等各方力量，推进测绘地理信息资源在行政审批中的应用服务，缩小应用服务与需求之间的差距，本文结合珠海市目前建设工程监督管理及验收涉及的测绘实际情况，探索建设工程“一次委托、统一测绘、成果共享”服务模式研究。

2 工程建设项目审批的现状

目前珠海市建设工程项目行政审批各阶段涉及的测绘内容如图1所示，在用地审批阶段，需要办理土地预审和土地勘测定界测绘，建筑工程/市政工程用地红线检验测绘；在建设项目施工阶段，需委托测绘部门根据不同的施工节点开展建筑工程/市政工程施工放线规划检验测绘、房屋建筑工程地下或半地下结构规划检验测绘、房屋建筑工程首个标准层规划检验测绘、商品房建设项目预售许可规划检验测绘、市政工程地下管线项目还需在覆土前办理地下管线覆土规划检验测绘；项目验收阶段，需要委托测绘部门办理规划条件核实测绘和人防验收测绘。针对商品房项目预售时，需委托测绘部门办理不动产预售面积测绘，到规划部门办理《商品房预售许可证》，并在不动产登记部门办理预售备案。规划验收合格后需再委托测绘部门出具不动产测量报告，办理不动产确权登记。

3 研究的内容

一次委托是建设单位在办理建设工程行政审批时，涉及的所有测绘工作可线上或者线下一窗(测绘业务服务窗口)受理，一表填报，实现所有测绘业务一次委托即可；统一测绘是测绘部门在建设工程所有施工阶段中，为满足各行政审批要求开展多项测绘任务时，按照现行政策法规，梳理项目审批和测绘各环节业务协同的标准化流程，建立统一的项目数据标准，统一项目编码、业务名称、属性字段、信息表结构等，使测绘成果图元数据尽量共享通用，统筹协调多项业务进行统一测绘。成果共享是在行政部门、测绘单位和建设单位三者之间通过信息化服务实现测绘数据结果信息进行实时传递，同时将测绘结果数据提取加工为各主管部门所需要的审批依据信息，实时对接管理审批业务系统，直接支持审批服务。行政审批结果信息也实时反馈给测绘部门和建设单位，以支持下一环节业务办理。

图1建设工程项目行政审批各阶段涉及的测绘内容

3.1 “一次委托”的实现

在建设工程从审批立项到验收确权登记，时间跨度长、不同节点测绘内容差异、测绘节点时间不连续的情况下，重点要实现让建设单位只委托一次即可实现全流程业务的申请。首先是以测绘服务全过程一体化为目标导向，统筹协同土地、规划、人防、不动产登记等职能部门的管理业务和测绘服务，构建服务数据链，然后将服务流程化，每个服务流程节点进行模块化，制定统一的模块化标准，再通过互联网+政务的手段，做到一站式服务。

跨部门协作是触及多个部门利益的系统工程，需理清每个职责部门的行政职能权限范围，制定出统一标准的业务流程，将每一个业务流程通过封装数据标准的方式进行模块化，通过链接每一个业务流程最终构建一整条跨部门的测绘服务数据链，如图2所示。制定统一的数据标准是确保服务链中数据正常流转的关键，理清各业务流程内部运转模式以及各流程之间的衔接关系是模块化建设的重点。此项工程涉及政府多部门共同参与，协同作业，为促进各职能部门积极投入，最终实现跨部门政府信息共享，学者们探讨了激励机制、动力机制、运行机制、推进机制等，并提出了一系列应对策略，如制订共享协议、建构信任的关系网络、优化治理结构、加强网站信息公开、增加移动应用、保证共享的合法性等[3]。最终还需要政府部门在战略层面进行规划，构建具有统筹协调能力的治理体系，统筹协调不同部门之间的职能和利益关系。

图2跨部门测绘服务数据链

3.2 “统一测绘”的实现

要实现建设工程审批阶段的统一测绘，首先要解决以下三个问题。一是建设工程在相同的施工阶段，服务于不同行政部门的不同测绘内容，如服务于人防部门的人防验收测绘和服务于规划部门的规划核实测绘；二是建设工程不同施工阶段，服务于不同行政部门的不同测绘内容，如服务于规划部门的房产预售测绘和不动产登记部门不动产确权测绘；三是建设工程不同施工阶段，服务于同一行政部门的不同测绘内容，如服务于规划部门的不同施工阶段的规划检验测绘。

解决上述问题的关键是通过信息化手段构建模块化工作流模型，实现信息化测绘，即模块化服务。模块化生产是一种结构事实，如果某一产品结构是嵌套层级体系，其内部各单元间联系密切，但又独立于其他单元，且整个系统以统一协调的方式运行，那么这就是模块化[4]。模块化工作流模型是对业务数据链中的各测绘服务按数据/服务类型进行模块化拆分，上述图2跨部门测绘服务数据链中各部门内部的所有测绘服务类型可以分别组建成单独的模块，如土地预审测绘服务类型即为一个模块。各模块根据数据内容分类制定统一的数据标准，再通过接口服务模式实现各模块之间的数据交互。每一个模块都有一个可供使用部门访问数据的服务接口，此接口负责在服务使用者和服务提供者之间定义并实现合约，如图3所示，支持实现不同管理职能所需数据信息的协同与共享。

模块化的业务流程设计，需在业务流程之间建立标准化服务接口。模块之间通过预先定义的、明确的接口进行交互，标准化接口的好处是可以使得模块间的替换变得更加容易[5]。标准化服务接口确保同一项目在不同业务阶段测绘数据共享，同一项目在不同作业人员之间无缝分工协同，避免重复作业，从而提升工作效率。

图3 子模块间的合约及其关联实现

3.3 “成果共享”的实现

成果共享是要实现测绘数据分发服务到相关行政审批部门，审批意见在行政部门间共享，最终达到联合验收的目的，全流程成果信息共享服务模式如图4所示。实现成果共享的关键是要测绘成果建立统一的标准，即首先是要做到测绘部门内部数据管理标准化，成果数据和应用服务数据标准的建立直接影响数据的二次加工，即数据的抽取和转换。其次是采用ETL技术整合重建专题数据仓库，汇聚业务全过程服务信息流，采用联机分析处理技术(OLAP)，自定义数据分析模型将测绘成果数据进行多方位展现分发报送。ETL即数据抽取、转换、清洗、装载的过程，是构建数据仓库的重要环节[6]。OLAP(联机分析处理)是联机查询和分析某个具体主题的数据，从多维度、不同综合层次上直观地将数据状态展示给使用者[7]。最后政府部门之间以及和测绘部门之间需建立协同共享服务机制，采用VPN专线实时传送成果信息以实现全流程信息共享。

图4全流程成果信息共享服务模式

4 关键技术的研究与实现

4.1 测绘成果数据标准化

EPS地理信息工作站基础平台从测绘与地理信息角度构建数据模型，综合CAD技术与GIS技术，以数据库为核心，图形属性融为一体，全面支持信息化生产[8]。采用EPS平台开发服务于各行政审批部门的统一标准的数据生产系统，如规划核实、规划经济指标预(核)算、土地审批、规划检验信息化生产系统，如图5所示。各生产系统以项目作为管理单元，基于数据库技术和数据标准模板控制技术，实现了建筑工程、市政工程、地下管线、道路桥梁等建设项目测绘业务的专题信息和服务管理信息的一体化、智能化生产服务。使用“模板”技术封装了系统数据标准，使用同一模板，保证不同作业者或不同生产过程(外业、内业、建库等)成果的标准统一，从而有效地保证生产质量和效率，强制系统生产的数据标准统一，为后续的数据重构奠定良好的基础。

图5 基于EPS平台开发的生产系统

4.2 基于BI技术实现数据服务协同

测绘部门生产的测绘数据同时报送到相关行政审批部门，不同部门需要的数据内容侧重点不同，统计分析形式多样。而建设项目工期长、测绘节点不连续，信息分散，需要通过ETL技术和OLAP技术建立空间数据仓库以实现数据智能化的分发统计服务。首先需通过ETL技术将业务数据、生产管理数据、成果信息数据高效整合为专题数据仓库，汇聚业务全过程服务信息流，再采用OLAP联机分析处理技术，实现面向服务对象的时间、空间、类型多维度统计，本研究通过多层分类，分别从文件类型、数据包结构、检索条件、变化条件、来源接口预设条件，构建冗余接口数据提取技术，通过自动整合提取数据，将某一类的测量相关管理数据、成果数据、过程数据进行整合入库，构建“规划国土人防不动产测绘数据中心”，动态推送给政府管理部门，为行政审批决策提供数据支持。

5 结 论

信息化测绘的本质是服务，通过信息化测绘的建设，传统的城市工程测量工作在顺应测绘技术发展的潮流和方向的同时，也可通过信息化测绘的各种先进技术手段，整合、利用和挖掘各种测绘成果信息，为行政审批管理工作提供更加高效精准的服务[9]。本文主要是在国家开展工程建设项目审批制度改革前提下，结合珠海市的实际情况，就如何实现“一次委托、统一测绘、成果共享”进行初步研究，接下来也会重点学习试点城市的成功经验，对信息化测绘服务模式进行更深入的研究和改进。