日本市民与生活垃圾的百年拉锯

俞飞

日本提出“混则垃圾，分则资源”的口号，大力提倡垃圾分类。1991年和1995年相继颁布《再生资源利用促进法》和《容器包装循环利用法》，这两部法律奠定了日本社会垃圾分类处理与循环利用模式的基础，垃圾分类和资源化走上法治化道路

近日，随着国内各大城市推进生活垃圾分类的管理措施，生活垃圾分类运作良好的日本，一时间成为国人热议的参照系。

放宽历史的视角，东瀛江户时代颁布生活垃圾处理的法令。明治维新特别是二战结束后，城市化和工业化进程带来生活垃圾剧增，公害问题成为困扰日本的老大难问题。东京都“垃圾战争”打响，社会运动风起云涌，邻避抗争和市民诉讼层出不穷。痛定思痛，日本官民携手，成功迎来垃圾处理新时代。

生活垃圾成公害

2011年BBC推出三集重口味纪录片《肮脏的城市》，英国历史学家丹斯诺向全球观众展示了14世纪的伦敦、18世纪的巴黎以及19世纪的纽约众生相，生活垃圾泛滥，疾病瘟疫肆虐，臭气熏天的逼真画面让全球观众瞠目结舌，倒尽胃口。

反观日本，公元1655年幕府在江户（东京都前身）颁布法令：禁止市民乱扔垃圾到河里;各城镇设置“大芥留”暂时积累生活垃圾，最后用船装运倾倒在指定地点永代浦（今天的江东区）。垃圾收集者“芥取人”获得报酬，并组织行会。这与现代生活垃圾收集和运输有着惊人的相似。不同于粪尿横流的昔日伦敦巴黎纽约，江户市民的排泄物由城郊农民回收肥田。可以说彼时日本在生活垃圾处理方面，领先于西方国家。

1853年黑船来袭，国门洞开，日本从沉睡中惊醒。激荡的开国，东瀛三岛人口剧增，城市不断扩大，日本成功地摆脱了困境。明治十年（1877年）传染病鼠疫在阪神地区大流行，公共卫生议题获得朝野高度重视，同年颁布《街道清扫及厕所粪尿处理规则》。1900年日本通过《垃圾清扫法》，主要目的是防止蚊蝇传播疾病。这部法律首次规定市政部门应当负责垃圾的处理，这也为日后的一系列相关法律提供法源基础。

二战结束，日本经济乘朝鲜战争的东风，发展突飞猛进。富起来的日本市民狂热地追捧新三大神器——“电视、冰箱、洗衣机”。“大量生产，大量消费，大量废弃”时代，市民生活垃圾排放量激增。急于复苏经济，日本政府对垃圾的处理掉以轻心，简单的混合收集填埋焚烧，处理能力远远赶不上与日俱增的垃圾排放量，垃圾围城让市民苦不堪言。

雪上加霜，经济发展和工业化进程中，日本的土地和河流被大量工业废物污染，严重威胁周边居民的生命健康。20世纪60年代轰动一时的四大公害案——熊本县水俣病诉讼、富山县疼疼病诉讼、三重县哮喘病诉讼、新泻县水俣病诉讼，举国震惊。1960年日本全国垃圾排放量730万吨，1965年上升为1600万吨，1970年增长到3000万吨。

早在1954年日本国会通过《清扫法》，规定市区为特别清扫区域，市町村负责统一清扫处理生活垃圾。1963年厚生省《生活环境设施改善五年计划》明确城市垃圾先焚烧后填埋、厕所水洗化的处理方法。1965年日本内阁对此计划拨款1100亿日元。大小城市纷纷上马项目，购买垃圾焚烧炉。

意识到工业污染的严重性，1970年日本“公害国会”颁布了《废弃物处理法》，明确规定了国民、企业和政府的废弃物处理责任。新法将废弃物分为“生产废弃物”和“一般废弃物”。生产废弃物受到严格管制，工业废物不再可以任意排放。而生活垃圾属于一般废弃物，国民有责任协助国家和地方公共团体开展废弃物减量、正确处理的相关对策措施。具体有：生活垃圾分类处理：可燃烧;不可燃烧;粗大垃圾（电视、冰箱等）;玻璃、塑料瓶。国民和企业应遵守政府的规定，将分类正确的垃圾送到指定垃圾收集点。

新法实施之后，日本工业污染得到有效治理;苦于国土面积狭小，填埋地点难寻，而焚烧设施容易排放二噁英受到市民抵制，生活垃圾治理难度极大，举步维艰。

东京垃圾战争

人口千万的东京，大部分生活垃圾运往郊区的垃圾处理场和海边填埋、焚烧或者干脆一倒了之;每日大量粪便排入东京湾，臭气熏天，引发沿岸环境问题。垃圾处理厂成为蚊蝇滋生地，当地民众苦不堪言。

1966年东京都杉并区居民反对在本地兴建垃圾场。燎原之火意外引发垃圾战争，生活垃圾随之成为最紧急的日本城市问题。

此前东京都政府选定杉并区高井户地块修建垃圾处理站，该地块所有者立即提起诉讼，要求取消已经决定的城市计划项目。当地居民声援叫板，质疑政府从未公布选址理由，没有和当地居民协商，“干嘛把垃圾处理站建在我家门口？”

东京都清扫局局长解释：“人们讨厌垃圾，所以居民肯定会反对。某种程度上不采取强制措施就不能抓住解决问题的关键。反过来，建设的工场要超一流回报当地。以此对居民进行实践教育，改善人们对垃圾的印象。”官员坚持克服民众阻力，强调建设处理场的紧迫性和新设施的安全性。但是，效率至上的官方决策反而加深了居民对官僚的不信任。

激烈抗议的居民走上街头，直接袭击政府人员，都政府被迫喊停。这一来，东京“最后的垃圾桶”——江东区民众忍无可忍，群情激奋：“凭什么总是欺负我们这些老实人？还有没有天理？”

面朝东京湾的江东区，几百年来一直是江户各区的垃圾填埋地，成为当地民众心中永远的痛。1957 年东京都在江东区梦之岛修建第14号填埋场，官方信誓旦旦：“大家请放心，我们会尽最大努力防止垃圾带来的危害。拜托了！”

东京都七成废弃物运到江东区填埋，大部分是没有经过任何处理的“生垃圾”。每天5000多台垃圾车驶来，交通堵塞、垃圾外溢、污水乱流、恶臭扑鼻，居民无不怨声载道。埋藏大量垃圾的梦之岛，密密麻麻的苍蝇飞进住宅区。挂一件洗干净的衣服出去，不到两个小时上面就会歇满黑压压的苍蝇。

当地居民进餐前，必须提前一到两个小时关闭房门，用杀虫剂杀死蒼蝇，饭菜第一时间罩上网罩，迅速进食，力争抢在苍蝇大量钻入房间前结束用餐。吃饭时还得边吃边扇扇子，驱赶苍蝇。江东男子最怕听见外地妻子抱怨：“死鬼，我怎么瞎了眼跟着你嫁到这个鬼地方！”

东京都政府再施缓兵之计：1970 年就会结束梦之岛垃圾填埋工作。政府的承诺再次沦为空头支票，还建设了第15号填埋场。看到杉并入成功阻止了垃圾处理场的建造洋洋得意，江东人多年来埋藏在心底的愤怒一下子爆发出来：“你们不想在本地建垃圾处理场，就把垃圾都扔给我们。我们忍了这么多年，忍无可忍！”

1971年区议会通过抵制决议，江东民众破天荒把所有区外垃圾车拦在本区入口，询问“是否同意在贵区建设垃圾处理场”，不同意就禁止该区的垃圾车驶入。一场东京都内城市垃圾阻击战，就此打响。

67 岁的东京都知事美浓部亮吉第二天登上电视台，严正宣布：“我声明发生了垃圾战，要坚决采取应对措施。这是一场无论如何也不能输的战争”，表明东京都政府的决心。1967年4月赢得东京市都知事选举后，他宣布：“我想成为一名东京的清洁工。”美浓部亮吉清晰地阐述了，他将致力于解决经济高速增长带来的病态部分，努力提高生活在大都市中人们的生活质量，将尽力纠正对社会弱者出现的不公平现象。

东京都为让各区分担垃圾处理工作，支持江东区提出的在本区内处理垃圾的建议，同时认为建设杉并区处理场是解决垃圾问题的当务之急。

六天后，江东区议长亲自带领议员在各个主要路口设立检查站，盘查每一辆垃圾车的证件，杉并区垃圾车全部被拒之门外。“杉并垃圾滚回去！”“请不要再这样了！”“各地区的垃圾都要在各自的区里处理”呼声，此起彼伏。“江东区不是垃圾场”的巨大横幅在风中猎猎飘扬。

垃圾分类第一城

东京都环卫工会宣布，工人拒绝收集杉并区垃圾。五月天气日渐炎热，杉并区垃圾大量滞积，垃圾堆散发恶臭。为了防止疫病蔓延，区政府出动消毒车给路上垃圾喷洒消毒液。惨状通过电视和报纸传遍了全日本。

那些坚持“不要在我家后院建设垃圾处理场”的市民受到前所未有的震撼教育。东京都富人区居民听到刺耳的批评声，“这些有钱的大爷，以为我们是贫民窟的穷人，什么都想用钱解决！这一次，他们打错了算盘”。

距离第一次抵制运动过去了六年。这场漫长的拉锯战，让东京都政府和杉并区居民都疲惫不堪。

1972年，各方同意召开讨论处理垃圾问题的都区恳谈会。东京都方面主张：“都区恳谈会在人员构成、运作、作出结论等方面都尽量体现了民主性”，但反对建设杉并处理场的一方认为：“都区恳谈会没有法律权限，但东京都知事完全采纳了恳谈会的建议，并做出了决定;在恳谈会38名成员中只有9名居民代表，而这9名也都是各种团体的负责人，不是真正的居民代表;选址时没有考虑公害问题（候选地大气污染程度等），这很荒唐;东京都的宣传很片面，把高井户的居民说成是坏人。”

江东区指责杉并区的地方保护主义，希望东京都严厉应对，同时，再次用武力阻止来自杉并区的垃圾车。而杉并区的居民连续发动总动员，使得恳谈会三次流产。

“垃圾战争”的最终转机发生在1973年10月。面对始终没有推进的杉并区垃圾处理厂建设，江东区准备第三次发动禁止垃圾车入境的行动。这一次，江东区甚至威胁要把抵制范围扩大到东京全体。

意识到问题严重性的东京都政府再也坐不住了，一改过去的被动调停者姿态，开始主动介入。

东京都给杉并区定下了11月5日这一最终期限。在杉并区反对派仍然拒绝之后，美浓部知事宣布，将用强制征收的手段来建立垃圾处理厂。

在日本，强制征收土地可谓一个大胆举动。支撑战后日本民主体制的重要一环就是土地的私有化。政府对利用公权力来征收私有土地的方法十分谨慎。另外，和“垃圾战争”几乎同时进行的，还有著名的成田机场土地所有者反对运动，公权力的运用受到了全社会的严格监督。

最后，1974年各方在法院的调停下达成全面和解，区民同意在杉并区建设垃圾处理场，同时规划和施工必须尊重居民团体的意见。这场沸沸扬扬的东京垃圾战争终于落幕。

此前在1972年，东京环卫局进行了173次垃圾处理宣传，共有7635人参加。东京环卫局与邻里协会进行多次垃圾问题小组讨论，座谈会和“暑期学校”。1974年，为响应当年的垃圾宣传活动，4万多名东京人到工厂参观，参加研讨会。1976年，6万市民参观垃圾焚化炉和垃圾填埋场。

东京环卫局还对少年儿童进行了针对性的教育，并通过他们向父母进行宣传，组织焚化炉的亲子之旅专场。该局赞助了一年一度的儿童绘画与垃圾相关主题的比赛和展览，并收到了来自都市区小学生的数千份参赛作品。

1973年世界石油危机爆发，更让日本人开始认识到资源的有限性和有效利用资源的必要性。日本经济从高度增长逐渐走向稳定增长。垃圾数量的增加也变得缓慢，地方自治团体加紧建设相关设施。

在此背景下，日本提出“混则垃圾，分则资源”的口号，大力提倡垃圾分类。1991年和1995年相继颁布《再生资源利用促进法》和《容器包装循环利用法》，这两部法律奠定了日本社会垃圾分类处理与循环利用模式的基础，垃圾分类和资源化走上法治化道路。

对于垃圾袋收费，日本市民的态度也决非一致欢迎。早在1942年，名古屋市率先实施了垃圾收费制度，成为日本第1个实施垃圾收费的城市。第二次世界大战结束后的1946年，对生活垃圾进行收费的城市才逐渐增多起来。也就是说，日本真正意义上开始普及垃圾收费制度是在二战以后。

2006年，藤泽市修改本市《废弃物处理条例》，引入生活垃圾袋收费制度。部分市民对此非常不满，居民要缴纳一定的费用，才能用专用的垃圾袋倾倒垃圾，增加不小的生活支出。根据日本《废弃物处理法》，一般废弃物的处理是地方公共团体的责任，而地方公共团体是以市民缴纳的税金作为废弃物处理的资金来源。

他们以藤泽市政府为被告，提起公法上的当事人诉讼，请求法院确认条例无效;藤泽市政府负有无偿收集市民生活垃圾的义务。

法院经审查，判决：原告如果不使用被告指定的专用垃圾袋，其排放的生活垃圾都将得不到处理。所以原告提起的确认诉讼对于本件纠纷的处理是妥当的，原告对于本诉讼具有即时确定的现实利益。但是不能因一般废弃物的处理是地方公共团体的责任，就推定地方公共团体必须无偿地处理一般废弃物。地方公共团体对使用了指定专用垃圾袋的垃圾加以收集、处理，意味着该地方公共团体对特定人提供了特定服务，并就此收取费用。换言之，享受服务者（排放垃圾者）负担了服务费用，这符合2000年日本《地方自治法》第227条的规定——普通地方公共团体可以在其事务中对特定人征收手续费。

日本东洋大学经济学系山谷修作教授的调查统计显示，截至2015年4月，日本全国813个城市中，实施垃圾收费的有457个，收费实施率为56.2%;全国745个町中，实施垃圾收费的有518个，收费实施率为69.5%;全国183个村中，实施垃圾收费的有119个，收费实施率为65%;全国1741个市町村中，实施垃圾收费的共有1094个，收费实施率为62.8%。

2008年东京都23区特别区长会决定，对本区内处理不完的垃圾，以每吨1500日元（约100元人民币）的费用支付给承担其垃圾处理的区。这样一来，每年接受约270万吨垃圾（23个区垃圾量的1/6）的江东区一年收到2亿日元以上的费用，同时，没有垃圾处理厂的核心区新宿区每年要支付1亿日元。

就在杉并垃圾处理厂开工建设的同一年，江東梦之岛公园开园。现在的梦之岛绿树成荫，拥有东京都内数一数二的绿地面积，成为东京的“海上绿岛”和著名旅游景观，游人如织，风景如画，当年“恶魔岛”的景象一去不复返。

百年弹指一挥间，东京蝶变为全球垃圾分类第一城！