“虚挂”为什么一直存在

黄恒学

【摘要】挂职干部的福利化、工具化和边缘化，既是挂职干部“虚挂”的外在表现，又是导致挂职干部“虚挂”的内在原因。干部挂职锻炼制度的设计缺陷和实施过程中的管理不善，是形成各种“虚挂”现象的深层根源。只有进一步完善和创新干部挂职制度的顶层设计和实施管理，才能尽量避免和消除干部挂职中的各种“虚挂”现象。

【关键词】干部挂职制度 “虚挂” 顶层设计 实施管理 【中图分类号】D262 【文献标识码】A

实施干部挂职制度的初衷是让干部在实际工作中锻炼成长，积累经验，全面提升素质，同时为接收单位在信息传递、项目对接、资源整合等方面提供帮助。这本来是一项非常务实的选拔培养干部的措施，因为挂职干部的职责就是协助本地工作人员共同完成和实现提升人民生活水平的目标。但是在实际运行中，一些挂职人员并没有真正投入实践，一直把自己放在“客人”的位置上，没有把自己当作挂职地的干部，遇到难题绕道走，复杂工作不插手，并没有参与实际工作，也没有达到提升实际工作能力的目标。此外，当地干部也存在把挂职干部当成“客人”的现象，从而使挂职干部无法真正融入其中，被挂在实际工作之外，造成挂职人员的“空挂”或“虚挂”。一些挂职干部的“虚挂”现象，暴露出干部挂职锻炼这项制度，还存在许多问题和缺陷。

干部挂职中的“虚挂”现象及其危害

实行干部挂职锻炼制度以来，各种干部“虚挂”现象一直存在。近些年来，尽管各级组织部门及挂职干部的选派单位和接收单位都做了大量的工作，想方设法改进干部挂职锻炼制度，强化干部挂职锻炼制度的实施管理，依然不能避免“虚挂”现象。

所谓“虚挂”，是指有些挂职干部挂名不挂实，挂虚不挂实，挂空不挂实，即只有虚名没有实岗，只有空衔没有实职，只有虚职没有实责，只有虚位没有实权，只图虚名不干实事。由于没有长远的干部培养目标，没有明确的干部选拔标准，没有合理的干部使用方式，致使在实际工作中“选派”变成了“摊派”挂职干部。于是，有些挂职干部的选派单位将挂职作为一种“奖励”，有些则将挂职作为一种变相的“惩罚”。这种盲目的“摊派”式挂职，致使有些挂职干部终日无所事事，混经历走过场，既不能发挥服务基层的作用，又不能在实际工作中得到很好锻炼。由于没有明确干部挂职锻炼的真实意图，没有为干部挂职锻炼提供真实舞台，就不能释放干部挂职锻炼的真正动力，致使有些挂职干部务虚不务实，挂虚名不做实事。在干部挂职制度实际运行过程中，有些挂职干部存在挂名不挂岗，来来回回“两头晃”、甚至“两头都不晃”的现象，从而导致挂职干部没有工作热情，不能安心投入实际工作，被空挂在实际工作之外。

这种干部挂职中的“虚挂”现象，既不利于发现、考察、培养和选拔优秀干部，又助长了干部队伍建设中的不正之风，不利于创造干部成长的良好政治生态。因此，长期存在的各种干部“虚挂”现象是一种不好的现象，具有一定程度的社会危害性。首先，由于挂职干部的“虚挂”，致使挂职干部不能很好地投身实践，无法在实际工作中积累经验、增长才干，脱离实际，不接地气。实行干部挂职锻炼制度的目的在于在实践中选拔、考察和培养干部，但“虚挂”现象的存在显然违背挂职干部锻炼制度的初衷，并且会诱发、滋生和助长挂职干部务虚求空、追名逐利的不良习气。其次，由于挂职干部的“虚挂”，助长了干部队伍建设中的不正之风，致使有些挂职干部投机钻营，甚至企图通过挂职来谋求职位升迁，而不是通过挂职锻炼来提升能力和才干。最后，由于挂职干部的“虚挂”，致使有些挂职干部急功近利，拉关系，走后门，变相跑官要官，破坏良好的政治生态和社会环境。

总之，各种“虚挂”现象，既不利于派出单位和组织部门在实践中选拔和培养干部，也无助于推动接收单位的实际工作开展，更不利于挂职干部自身的健康成长，而且还存在一定程度的社会危害性。

干部“虚挂”的具体表现及其原因分析

实行干部挂职锻炼交流制度，目的在于通过实际工作来发现、考察、锻炼、培养各级各类干部。然而，在干部挂职制度实施过程中，由于制度设计与组织管理不完善等原因，各种各样的“虚挂”现象普遍存在，其具体表现与根源如下：

第一，挂职干部的福利化。在干部挂职锻炼制度实施过程中，一些挂职干部往往只挂空名没有实职，只有空位没有实权，只有闲职不管实事，只有虚名不负实责。实际上，这些只挂名、挂号、挂衔、挂空、挂虚的现象，是导致有些挂职干部把挂职当成一种组织福利的重要原因。于是，不少挂职干部热衷于挂虚名，任闲职，说空话，拿空饷，拉关系，走过场，搞形式，游山玩水，如此等等。有些委派单位也把干部挂职看成是一种福利，而不少接收单位非常礼遇挂职干部，没有真正认识到实行干部挂职制度的目的与意义。这种干部挂职制度的福利化倾向，严重违背实行干部挂职锻炼制度的初衷，不仅不利于挂职干部的健康成长，而且会损害干群关系。

第二，掛职干部的“跳板”化。由于我国干部选拔制度和干部评价机制不够完善，造成干部进退与流动渠道不畅，从而导致一些组织部门和公务人员将干部挂职制度工具化、“跳板”化。具体说来，就是以实现干部选拔、干部流动、干部晋升为目的，使干部挂职制度变相成为打通干部流动性制度障碍的桥梁和跳板。因为通过挂职，无论是虚挂还是实挂，无论是真挂还是假挂，挂职干部都可以改写干部简历，增加任职经历，积累政治资本，从而创造更好的晋升资历。于是，有些挂职干部把挂职过程看成是进入仕途或谋求升迁的有效途径，这样就难免产生形形色色的“虚挂”现象。有的挂职干部不能正确认识和看待挂职锻炼，把挂职锻炼视为“镀金”过程和提拔的途径，以为挂职能够丰富阅历，增加升迁筹码。有些挂职干部只知道“挂职”，却忘了“锻炼”。有些挂职干部急功近利，心浮气躁，热衷于做表面文章，追求短期政绩，甚至自我设计晋升路线图和时刻表。

第三，挂职干部的边缘化。由于挂职干部还属于选派单位的人，占用原单位的编制，并享受原单位的工资福利；干部挂职期满后，一般仍回原单位工作，或者留在挂职单位任职。因此，在干部挂职锻炼过程中，挂职干部有时会被邊缘化。一方面，选派单位认为挂职干部已经派出，于是便放松管理；另一方面，接收单位认为挂职干部是编外的临时性干部，也不好严格管理。这样就会使挂职干部两头挂空，甚至会产生被边缘化的感觉。有些挂职干部不善于定位自己的角色，找不到自己的真实位置，往往把自己视为旁观者、局外人或过客，很难融入挂职单位的实际工作，更不用说发挥工作的主动性、积极性和创造性。这种尴尬的处境，也是造成许多挂职干部“虚挂”的原因。

进一步完善干部挂职锻炼制度的若干政策建议

针对当前的各种“虚挂”现象及其根源，必须进一步解放思想，完善和创新我国公务员管理制度和干部挂职管理制度。

第一，进一步完善和创新干部选拔和评价机制。显然，实行干部挂职锻炼制度，拓展了我国干部选拔途径和渠道。通过挂职锻炼，可以更加广泛、灵活和有效地发现、考察、培养和选拔干部，同时促进各级各类干部跨地区、跨行业、跨领域、跨单位交流。但是，为了保证干部选拔和评价的科学化、民主化和规范化，应该对干部挂职锻炼制度进行系统的顶层设计，进一步明确干部挂职锻炼的宗旨、目标、原则、程序和实施细则，尽量减少制度设计漏洞，避免各种“虚挂”现象的产生。

第二，制定各级各类干部培养和使用计划。国家长治久安、社会经济的可持续发展、中国梦的实现，都必须培养和造就一大批各级各类领导干部和非领导职务的公务人员。在正确的路线方针确定以后，领导干部就是决定成败的关键因素。而干部培养则是一项长期的战略性任务，因此，只有制定和实施干部培养的中长期规划，有效地选拔、培养和使用干部，才能满足各项事业发展对于各种人才的需求，从而避免由于干部队伍人才短缺所造成的各种问题和困难。然而，在实际干部管理工作中，由于缺乏干部培养和使用的统筹规划，往往只有采取头痛治头、脚痛治脚的临时性措施，从而导致干部选拔、培养和使用过程中的各种短期化行为。而这些过渡性的、临时性的、应急性的干部选拔和使用制度，往往又会导致挂职干部的短期化行为，从而产生形形色色的“虚挂”现象。因此，只有建立和完善具有前瞻性的干部选拔、培养和使用制度，才能从根本上消除由于各种临时性思想和行为所造成的“虚挂”现象。

第三，强化干部挂职锻炼制度实施的监督管理。干部挂职锻炼制度是一项锻炼和培养干部的制度，而不是一项干部福利制度，也不是一项干部奖励制度，更不是一项干部休假制度。要进一步明确和规范挂职干部及其委派单位与接收单位的权责关系，加强对挂职干部的思想教育，实现挂职干部的自我学习、自我锻炼和自我提升，让挂职干部挂实职，行实权，担实责，做实事，出实绩。同时，挂职干部的委派单位、接收单位及有关组织部门，应该协同加强挂职干部管理，让挂职干部真正认识到挂职锻炼的目的和意义，使他们通过挂职锻炼来提升实际工作能力和水平，在实干中积累经验、增长才干、磨炼品格、经受考验。

第四，完善和创新挂职干部的评价机制。具体说来，要根据挂职干部的培养要求和挂职单位的实际工作情况，制定具体的考核办法和评价标准，采取系统的动态综合评价，避免得过且过、急功近利及其他各种短期行为表现。干部挂职制度既是一种干部学习和锻炼制度，也是考察、评价和选拔干部的一项重要制度。有关组织部门应对挂职干部进行长期跟踪考察、指导、培养和评价，建立和完善挂职干部的约束和激励机制，激发和调动挂职干部在挂职单位实际工作的主动性、积极性和创造性，充分发挥挂职干部的主人翁精神，使他们克服各种临时化思想和短期化行为，脚踏实地，埋头苦干，从而最大限度避免产生各种走过场的“虚挂”现象。

第五，完善和创新挂职干部的监督管理机制。挂职干部应该分别接受委派单位、接收单位及相关组织部门的监督考核，同时要加强自我约束和组织评价。派出单位应对挂职干部进行挂职前的教育和动态跟踪指导，接收单位应对挂职干部严格管理，有关组织部门应对挂职干部进行长期跟踪指导和监管，从而避免挂职干部陷于边缘化的尴尬处境，使挂职干部无时无刻都感觉到组织的关怀和温暖，从而更好地培养大局意识和团结协作精神。

（作者为北京大学政府管理学院教授，北京大学公共经济学系、公共政策系主任、博导，北京大学国家治理研究院研究员）

【注：本文系国家社会科学基金重点项目“分类推进我国事业单位管理体制改革实施战略与相关政策研究”（项目编号：13AGL008）阶段性成果】

【参考文献】

①《深化干部人事制度改革纲要》，中华人民共和国中央人民政府网，2000年6月23日。

②《中华人民共和国公务员法》，中国人大网，2017年9月12日。

【延伸阅读】干部挂职锻炼的去向和职务安排

各地区、各部门要根据工作需要和干部培养规划，本着缺什么补什么的原则，选派德才素质较好、有培养前途和发展潜力的中青年干部挂职锻炼。选派的干部应具备的基本条件是：坚决拥护和贯彻执行党的基本路线、方针、政策，具有强烈的事业心和责任感，思想作风端正，有一定的组织领导能力、文化水平上和专业知识，身体健康，厅局级干部的年龄一般在50岁以下，县处级干部的年龄一般在45岁以下。各级组织人事部门要按照上述条件确定挂职锻炼的对象。同时要结合本地区本部门的实际情况和领导班子建设的需要，注意选派一定数量的妇女干部、少数民族干部和非党干部挂职锻炼。——《中共中央组织部关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》（1994年9月29日）