比较视野下行政处罚听证制度研究

孙有略

摘要：行政处罚听证制度自建立以来，在平衡公权力与私权利矛盾方面发挥着重要作用，也被认为是限制行政权的有效方式。但是随着实践的深入，行政处罚听证制度在保障个体权益方面显现出不足，具体表现在适用范围小、笔录效力不明和缺乏有效监督救济机制。因此需要在解析本国制度概况基础上，借鉴美国之有效经验，提出扩大并完善听证适用范围、确立听证案卷排他制度和强化监督救济机制三条路径，以期有所裨益。

关键词：行政处罚;听证制度;依法行政

一、我国行政处罚听证制度概况

行政听证制度并非源自于本土，20世纪90年代该制度从美国引进，始见于1996年的《行政处罚法》，随后相继被《行政许可法》等其他法律吸收。行政听证制度的建立，给政府行政的运行带来全新的体验，一些设计公共利益的价格指导会议纷纷召开，随后行政处罚、行政许可以及立法的听证会也逐渐进入到普通群众的生活。这种不同类型的听证会在向世界展示中国政府依法行政的成效的同时，也有效平衡了公共权力扩张与私权益保护之间的矛盾。

《行政处罚法》在第五章第三节专门规定了听证制度，虽然现有的法律条文较为抽象，很多地方都没有进行具体细化，缺乏可操作性，但是也足体现法治化水平。并且不同的部委、地方政府也根据法律条文制定了一些细化的实施细则，为行政处罚听证制度的有效实施提供了现实依据。《行政处罚法》第四十二条专门规定了三种处罚做出之前行政相对人可以要求听证，并且对于当事人要求举行听证，行政机关应当举行，在这里法条并没有用“可以”进行规定，可见对于这三类行政行为，行政相对人要求进行听证行政机关没有商量的余地。

如果行政处罚属于上述这三种类型，那么做出处罚前就应该告知相对人有权要求举行听证，一般是以书面的形式告知相对人，以避免出现程序上的瑕疵。是否进行听证是根据相对人自己自由意志的选择，决定权在行政相对人手上其他机关无权干涉。当然要求也必须要在一定的期限内提出，如果符合条件则行政机关必须举行听证。行政机关会在听证前七日内告知相对人时间地点等具体事项，没有其他涉密、涉及隐私问题，则听证应当公开进行。整个听证过程由非本案件调查人员主持，如果当事人认为有程序上或者实体上的问题均可以提出回避。听证时由调查人员提出相对人违法事实、处罚的主要依据及其他事项，当事人可以就调查人员提出的事项进行申诉、辩驳。听证结束之后，由双方核对笔录无误后签名、盖章，行政处罚最终做出的决定也会参考这份听证报告。

二、行政处罚听证制度存在的问题

（一）现行制度上的瑕疵

目前《行政处罚法》中规定的可以申请听证的行政处罚仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照和较大数额罚款三种，由此引发了申请听证的范围过窄问题。一般来说，暂扣与吊销许可证或者执照是具有相同性质的行政处罚行为，都是属于对市场准入资格的行为罚，但是目前的《行政处罚法》并没有规定暂扣许可证或者执照可以申请听证，这就导致具有相同性质的处罚可选择的救济渠道不一致，虽然暂扣在程度上比吊销要轻很多。《行政处罚法》中最严苛的处罚是限制人身自由即《治安管理处罚法》中的行政拘留，然而实际效果却是最严苛的处罚反而没有申请听证的权利，《行政处罚法》中专门规定对限制人身自由有异议的，依照《治安管理处罚法》有关规定执行，但是《治安管理处罚法》中并没有规定听证程序，由此可见现行的行政处罚听证制度中还存在着申请范围过窄的瑕疵。

《行政处罚法》中对“较大数额罚款”也没有明确统一标准，这也就导致不同地区适应法律上会出现偏差，以最近几年修改过的各个省标准来看，上海市2015年制定“较大数额罚款”的标准是，对公民处以5千元以上、法人或者其他组织5万元以上的罚款;云南省2016年公布的标准则是对公民处以1千元以上、个体工商户处以3千元以上、法人或者其他组织处以3万元以上的罚款;浙江省2014年则是根据不同的违法类型行为，对公民划分1千元至15万元几个层次、法人划分为5千至40万元几个层次的罚款。虽然各省的经济状况不同，立法的空白也确实给各省留下了较大的自由裁量权，但是在适用上就容易出现不公平，比如同样的罚款在标准较高的省内就不能申请听证，不利于保障行政相对人的合法权益。

（二）笔录效力规定不明

关于听证的笔录的效力问题，现行《行政处罚法》中没有明确规定，仅要求听证过程要制作笔录，经双方核对无误后签名或者盖章。对笔录的效力问题避而不谈，也没有明确说明行政机关做出最终的处罚结果是否要依据听证笔录。由此就引发两个问题，如果听证笔录没有任何效力，那么制作听证笔录的意义何在;如果處罚结果不参照或者依据听证程序，那么行政相对人申请听证是否仅仅只是流于形式，如果最终的处罚结果需要依据听证笔录，那么是全部依据笔录还是部分依据笔录。法律规定笔录效力不明，容易导致下位法对笔录的态度比较模糊，一种是对笔录的效力避而不谈，另一种是最终处罚结果必须依据听证笔录，当然最终的效果也必然大打折扣。

听证笔录效力不明就容易导致对行政权力限制的作用变小。行政机关在做出出发之前需要花费大量的时间和精力去收集证据，证明行政处罚的合法性，但是由于法律并未明确规定听证笔录的效力，这也就意味着听证笔录对行政处罚行为没有任何约束力。行政机关大可不必花费成本去收集行政相对人违法的证据，即便收集了证据，最终通过听证程序制作了听证笔录，也可以将听证笔录束之高阁，依据原有的证据做出最终处罚，因为法律没有规定必须依据听证笔录做出最终决定。行政处罚权没有受到有效的约束，首先导致的就是对听证程序实施效果的大打折扣，其次还会间接损害到行政相对人的合法权益，因为此时的申诉、辩驳权几近于无。

（三）缺乏监督救济机制

一种法律程序的顺利进行，唯有建立起有效的监督救济机制，才能有效保障权利人的合法权益。[1]一般来说，行政机关违反听证程序的情形有两种，一是应当举行听证而不举行，二是听证过程中违反有关程序。但是从目前的法律来看，仅有《行政许可法》规定应当举行听证而不举行的法律责任，对于其他违反听证程序的行为并未规定法律责任，《行政处罚法》对上述两种情形更是只字未提，这就导致在行政处罚听证过程中对于违反程序的行为没有任何监督和救济机制。现行法律规定行政相对人仅有对听证主持人提出回避的权利，缺乏其他的监督救济手段，这样，即便在听证过程中出现失误也不会被追责，或者直接可以对听证行为制造各种麻烦，影响听证的正常进行。由于缺乏专门的追责机制，无法对听证行为进行有效的监督，行政相对人也很难寻求救济，听证制度设计的目的也就难以实现，也严重破坏了听证的完整性与严肃性。

三、中美行政听证制度比较分析

（一）听证制度适用的范围

美国的听证制度基础来源于联邦宪法修正案，而听证范围的大小，实际上是行政相对人在行政法领域权利受保障的范围的体现，听证范围越广则说明行政权力对公民私权益侵害受到的规制就越多。在美國，听取当事人的意见程序都可以称之为听证，并且美国《联邦行政程序法》中规定不适用听证的范围仅限于军事、外交职务行为和官员的选用、任期等五项内容。[2]也就是说几乎在行政处罚领域内都可以适用听证制度，由此可见美国行政听证制度的适用范围非常广泛。反观我国，行政处罚听证制度仅适用于责令停产停业、吊销许可证或执照以及较大数额罚款三项内容，用穷尽列举式的方式将听证适用范围缩小。并且对于较大数额中的“较大”也没有明确，在具体的适用过程中极易出现行政部门操作受限。

（二）听证过程笔录的作用

听证必须制作笔录是毋庸置疑的，但是对于笔录效力的规定不同就会导致听证制度的实施效果不同。听证笔录的内容是对听证过程中双方的陈述、举证质证以及处罚依据、理由和申辩等内容的记录，听证笔录应当是做出最终处罚决定依据。美国对于听证笔录采取的是“卷宗排他性原则”，认为行政处罚做出的唯一依据是卷宗，不允许使用未经质证的证据作为处罚的依据。并且《美国联邦程序法》中规定，裁决的唯一卷宗是物证、证言记录及裁定程序中提出的文书和记录。[3]由此可见卷宗在行政听证程序中的作用是极为重要的，离开了卷宗处罚决定就变得于法无据。反观我国，对听证笔录的效力没有做任何规定，仅仅表示听证过程需要制作笔录，经核对无误后签名盖章。至于听证笔录应该包括哪些内容，制作完成的听证笔录的作用如何均无明确规定，以至于在实践中对笔录的认定标准不一。

（三）对听证的监督救济

美国将听证制度的主持人称为行政法官，并且对于行政法官的选任有着严格的要求，目前行政法官的选任权由美国人事管理局行使，并且对于行政法官的任职资格有着严格标准。要想申请成为行政法官，必须有7年的法律从业经验，规定如此长的从业期限是因为能够保持良好的信用记录，运用成熟、丰富的经验处理复杂的问题，以及熟悉法庭运行的规则。[4]因为美国行政法官的权力较大，因此除了任职条件严格外，美国对于行政法官的监督和当事人救济也出台了相应的规定，如果行政法官偏袒一方、不认真履行职责，那么当事人可以根据《联邦宪法修正案》请求司法审查行政法官做出的裁决。并且行政法官还不能执行与听证职务不相容的工作，也不允许私下会见一方当事人，这也就保证了行政法官的中立性和公正性。我国对于听证主持人的选任没有具体要求，仅说明由行政机关指定非本案调查人员的其他工作人员。这样就将听证主持人的选任标准大大降低，对于听证主持人的性质、地位均无明确规定，这样也会在无形中影响着听证的中立性和公正性。

四、完善我国行政处罚听证制度的建议

（一）扩大并完善听证制度适用范围

行政处罚听证制度的适用范围不仅关系到公民私权益的保障程度，更是与我国法治化的进程息息相关。从美国的实践情况可以得知，行政听证制度的适用范围其实非常广泛，任何涉及到行政相对人利益的行为，几乎都可以要求进行听证。而目前我国《行政处罚法》中对听证适用范围的规定就显得相对较窄，因此需要在完善相关法律的基础上扩大并完善行政处罚的听证适用范围。首先，对于“较大数额”需要进行具体的规定，制定一个最低标准，只要行政处罚超过这个最低标准行政相对人就可以要求申请听证，考虑到地区之间经济发展水平的差异，可以允许省区之间在指定的标准内进行合理浮动。其次，要将没收违法所得和非法财物也纳入到听证适用范围之中，因为在实践中没收违法所得和非法财物在价值上有时候远超罚款的数额，这对于行政相对人的影响会更为严重。因此，需要将较大数额罚款与没收违法所得和非法财物认定为同一类性质的处罚行为，这样就可以将这种形式的行政处罚纳入到听证的适用范围。最后，对于限制人生自由这类最严苛的行政处罚，其严重性更是远超罚款，目前《行政处罚法》中规定这类处罚不允许听证，很明显不合理。因此，应当允许受到行政拘留处罚的行政相对人申请听证，因为为人身自由受限的行政处罚设立听证既是保障人权的需要，也是健全行政处罚听证制度的重要内容。

（二）确立听证案卷排他制度

行政机关的裁决应当以案卷为中心，离开案卷做出的裁决就会丧失公正性。因此有学者这样形容案卷排他制度：“公正审讯的核心应当是案卷具有的排他性，失去这一原则，审讯就会变成骗局。”[5]这里的案卷当然包括听证笔录，要求行政机关做出的裁决即最终的处罚决定要以案卷作为重要依据或者主要的参考对象，以保证行政裁决的公正性。要确立这样一个原则是因为，如果听证的案卷对后续的行政行为没有拘束力，那么听证制度就会流于形式，也就是走走过场，不会对行政相对人的私权益有任何保障。同时这样也会使得社会公众对于听证这一制度失去信心，因为启动听证的决定权就在行政相对人的手里，也必然会影响到后续听证制度的启动。听证制度如果坚持案卷排他这一原则，那么行政相对人在听证过程中也必然会极力行使自己的辩驳权，与行政机关进行充分质证，这样不仅能够有效捍卫自身权益，还能增加行政处罚的可接受程度，最终处理的结果也会变得更有说服力。因此，在《行政处罚法》中应当对听证笔录的效力予以明确，建立起案卷排他制度，这样就能够使得听证成为化解社会矛盾有效的手段。

参考文献：

[1]余曙光，王传慧.我国行政听证制度的现状及其完善[J].行政与法，2007（2）：74.

[2]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社.1995，382.

[3]刘振华.我国行政听证制度的发展与完善——中、美行行政听证制度之比较[J].长沙大学学报，2003（1）：37.