河湖长制背景下创新长湖管理模式的思考

展修猛 熊昱

摘要：本文以湖北省长湖为研究对象，通过对长湖现行管理体制的分析研究，在河湖长制背景下提出完善管理体制的设想，为我国其他区域跨界湖泊的管理改革提供借鉴。

关键词：河湖管理;河湖长制;长湖

中图法分类号：TV213.4

文献标志码：A

DOI： 10.19679/j .cnki.cjj sjj.2019.0204

长湖位于长江经济带中游，是一个集调蓄、航运、灌溉、养殖、供水、旅游等为一体的多功能湖泊，是湖北省第三大湖泊，在保障長江经济带生态安全和可持续发展中起着重要作用。但目前湖泊存在面积萎缩、调蓄功能退化、水体污染和富营养化、生态系统破坏、管理矛盾突出等问题，究其原因，管理体制是关键因素[1]。

长湖的管护工作要贯彻落实习近平总书记新时代生态文明建设思想和坚持以“共抓大保护、不搞大开发”为导向加快推进长江经济带发展等重要指示精神，结合河湖长制，理顺管理体制，提升管理效能，努力实现长湖的高质量发展。

1长湖管理概况

1.1湖泊概况

长湖位于四湖流域的上游[2]，地处江汉平原腹地，南滨长江、北临汉江及东荆河，西北与宜漳山区接壤，介于东径112°00’～ 114°00’、北纬29°21’～30°00’之间，属于长江中游一级支流内荆河流域。四湖流域因境内原有4个大型湖泊（长湖、三湖、白鹭湖和洪湖）而得名，目前仅保留长湖、洪湖2个湖泊。全流域总面积11547.5km2，其中内垸面积10 375km2，洲滩民垸面积l172.5km2。

长湖地跨荆州市、荆门市和潜江市，直接承纳拾桥河、龙会桥河、太湖港等主要支流的来水，集水面积2 265km2。20世纪50年代，湖面面积l43km2（相应正常蓄水位30.5m），后被不断围垦，至20世纪80年代为l29.lkm2，目前湖面面积为l22.5km2，减少了14.3%。湖泊功能以拦洪蓄涝为主，兼顾灌溉、养殖、航运、环境等综合利用效益。太湖港是长湖主要入湖河流之一，发源于荆州市荆州区川店镇高店村，于郢城镇彭家坡汇入长湖，全长64.8km，流域面积398km2，河流平缓，平均坡降0.6%，由于其干流流经荆州城区范围，因此对于荆州市城市防洪尤为重要。

1.2管理体制演变

新中国成立后，长湖作为四湖流域的重要部分，与四湖流域作为一体来规划。1955年，湖北省组建四湖排水指挥部，由湖北省政府直接领导。后因其流域全部位于原荆州地区境内，次年下放到荆州。1962年湖北省水利厅批准成立荆州地区四湖T程管理局，对长湖在内的四湖流域实行统一规划、建设、治理和开发利用[3]。1983年、1994年，经过两次行政区划调整，荆门、潜江分别从荆州划出，长湖也因此成为三地跨界湖泊，水域范围分属荆州、荆门及潜江。

目前，长湖在管理模式上实行“分级、分部门、分地区三结合管理”，直接涉及到长湖管理、调度的单位在水利系统有，设在潜江的省属单位湖北省汉江河道管理局、湖北省田关水利工程管理处，市属单位荆州四湖工程管理局、潜江市四湖水利工程管理局，区属的荆州区长湖管理局、沙市区长湖管理局，荆门市设有沙洋县管理的桥河、西荆河、双店河、长湖堤、田关堤、后港围堤管理段;林业系统的有，市属荆州长湖湿地自然保护区管理局、县属沙洋长湖湿地自然保护管理局;水产系统的有，市属荆州市长湖水产管理处、县属沙洋县渔政船检港监管理站;还有荆州、荆门、潜江三地环保部门分别在辖区范围内布设的水质监测站。

2005年，为加强对各方的协调，湖北省委、省政府决定成立湖北省四湖流域管理委员会，主要负责四湖流域的防汛排涝渊度和水利管理，管委会办公室设在荆州市四湖T程管理局。另外，长湖还按照要求，分五级设置了湖长，负责各自行政区域内的湖长制工作。

2长湖管理与保护现状及现行体制存在的问题

2.1长湖管理与保护现状

荆州、荆门及潜江三市党委、政府都非常重视长湖的保护管理工作，涉及长湖管理的发改、水利、环保、国土、住建、林业、交通、农业等部门积极履行职责，在加强堤防整治、防汛抗旱抢险、加强水质保护、水产养殖监管、湿地建设与保护、治污环保等方面做了大量工作，取得了一定成效。但长湖保护、管理与利用上依然存在问题。

一是填湖围垦失度。《湖北省湖泊保护总体规划》划定的长湖保护区面积为l84.3km2，但是，从20世纪80年代中期开始，按照“谁出钱谁所有”的模式，填湖造地[3]，大小民垸建设一哄而上，处于无序开发状态，有的地方把堤防保护范围内的堤段作为耕地面积分到农户，作为村集体土地分包出去，导致湖泊面积不断缩小。目前，30.5m水位对应湖面面积为l22.5km2。白20世纪50年代至今，长湖30.5m水位对应的湖面面积减少了14.3%;而33m水位对应的湖面面积减少了72km2，湖面面积减少了31.3%，容积减少1.45亿m3。另外，围垦占用湖泊的违法行为有抬头倾向，湖泊存在进一步被蚕食的风险。

二是总体水质较差。根据2015-2017年环保监测的数据显示，长湖水质有所改善，但是总体依然较差，大部分水质为V类，总氮、氟化物、化学需氧量超标，为中度富营养化，大部分水体透明度不到0.5m。长湖污染主要来自于围栏养殖污染、周边企业T业废水污染、农业面源污染、周边居民生活污水污染等。

三是水生态遭受破坏。20世纪80-90年代，为了解决吃鱼难的问题，国家鼓励发展养殖业，长湖开始大面积围栏养殖，导致长湖围栏养殖面积达9万亩，占总养殖面积50%以上，已大大超出了大中型湖泊围栏养殖面积不得超过总面积10%的规定[4]。受过度围栏养殖开发、工业废水污染、农业面源污染、居民生活污水污染影响，水质恶化、水体富营养化、湖泊生态环境遭受严重的破坏，水体微生物单一化，水生昆虫、鱼类及软体动物的数量、水生禽鸟数量锐减，特别是稀有物种如天鹅、白琵鹭等基本绝迹。据2004年世界自然基金会专家调查，长湖湿地水禽种类、国家级保护鸟类大幅度减少，目前已难见珍稀水鸟。

四是湖泊淤积严重。由于水土流失和内湖养殖的影响，长湖湖体和入湖河道淤积较为严重，部分区域底泥厚达1.5m，经实测20世纪80年代长湖28m以下对应的湖容为2 375m3，目前，绝大部分湖面的湖底高程已淤积至28m以上，淤泥已成为长湖流域河湖重要的内源污染之一，威胁水环境和水生态。

2.2长湖现行管理体制存在的问题

产生以上问题原因是多方面的，但很大程度因管理失效、管理体制不顺所致，具体表现在以下四个方面。 一是统一组织协调缺位。长湖分行政地域、分部门、分级管理格局，没有明确统一的组织协调单位，存在管理上的分割性。各部门管理权限上的差别，造成各管理主体之间职责、权限划分不明，既存在职能交叉，又有管理保护的空白点;对湖泊价值、功能判断上的不同，导致各类管理主体湖泊管理目标存在差异。各类管理主体分属不同地区、不同部门管理，各自为政、各取所需，地域利益、部门行为明显，在个体上表现出强烈的地域特征，对湖泊价值、功能判断及管理目标差异较[5]。由于没有全流域统一管理机构，当不同的区域、部门、功能发生矛盾时，没有单位进行组织协调，致使管理效果大打折扣[4]。2005年虽成立了湖北省四湖流域管理委员会，但其是一个议事协调机构，其力、事机构在荆州市水利局所属的荆州市四湖工程管理局，协调的统一性和权威性不够。

二是管理责任落实不够。涉及长湖管理的潜江、荆州、荆门三市各相关部门，对湖泊水域岸线、水产养殖、生态维护、环保治污、湿地管理、交通航运等方面的管理责任，在现行法律法规和部门职责中有规定，但实际落实不够[4]。由于长湖跨三市，政府层面的组织协调难以实现，致使各项保护管理责任难以明确具体。各相关部门、单位履行保护管理职责时趋利避害，多从本地、本部门的利益出发，遇事互相推诿，导致对填湖造地、工业排污、围栏养殖等监督管理不力，受益的是局部或部门，而受害的则是整体和长远利益。

三是监督机制缺失。目前，长湖保护管理没有建立统一的监督机制，没有系统有效的湖泊保护、利用、管理的监督检查制度和湖泊巡查制度，没有实行目标责任考核。各相关部门、单位虽然制订有管理制度，但政府对相关部门履行职责的统一监督没有到位。即使发现问题，也多从本地、本部门利益考虑从轻处理，或不了了之。由于没实行考核和责任追究制度，相关部门在对侵害湖泊行为的查处上，碰到阻力时难以做到一查到底。

四是缺少公众参与。湖泊是公共资源，涉及到上下游及沿湖群众利益。现行的管理体制仍是以政府行为为主，以行政管理与行业管理的手段实施管理。公众的参与权与知情权没有得到应有的体现。这样的管理体制难以适应湖泊保护日趋复杂的状况，难以适应社会公众对湖泊保护的要求。

3结合河湖长制创新长湖管理模式的设想

3.1长湖管理机构设计

管理的核心是管理机构的设置，长湖水事关系复杂，管理保护长湖是一项任务艰巨的系统工程，需要沿湖市县多方共同参与、协作联动，而长湖目前管理体制存在明显缺陷，管理机构不能适应日趋复杂的社会形势，不能满足管理保护的需要。因此，建立一个以水行政主管部门为主体的跨区域又兼顾各方面利益的湖泊协调与管理机构，建立—套有效的协商协作机制具有十分重要的现实意义。

河湖长制的推行，为理顺长湖管理体系提供了契机，可在已建湖长制体系和各部门职责分工机制基础上，建立新的长湖管理机构（如图1所示）。

在省级管理方面，成立湖北省长湖管理局（湖北省长湖湖长办公室），这个机构的设立可以在荆州市四湖工程管理局的的基础上，将荆州市四湖丁程管理局、省田关水利工程管理处、省汉江洞道管理局田关闸管理分局等管理单位进行机构及资源整合，建立具有综合管理职能的长湖管理与保护机构，省长湖管理局直接隶属省水利厅，实行人财物垂直管理。同时，长湖湖长由一名省领导担任（目前由省委常委、宣传部部长担任），湖长助理由相应省直部门担任（目前由省交通厅担任），在湖北省长湖管理局设湖北省长湖湖长力公室，负责日常丁作。长湖湖长负责组织领导长湖的管理和保护工作，协调相关部门对长湖进行联合管理与保护，解决有关重大问题，对省直相关部门和下—级河湖长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。湖长助理随时掌握长湖的基本情况及管理保护中存在的主要问题，协助湖长做好相关丁作，跟踪督办各项管理保护措施的落实，督导相应下一级河湖长履职尽责，按湖长要求协助对下—级河湖长进行年度考核。省长湖管理局（省长湖湖长办公室）的主要职能是开展具体管理和保护工作，编制和修訂长湖保护规划，组织和参与相应湖泊管理和保护技术的研究，组织制定长湖管理办法并监督实施和组织年度考核，承办省级湖长和湖长助理、省河湖长力公室及省水利厅交办的其他事项，并及时反馈有关情况。

在市县管理方面，通过原有机构整合，按市设立长湖管理分局，主要职能是对长湖直接实施管理与保护，包括水法律法规宣传、湖泊巡查、工程设施管理、涉湖建设项目管理、水功能区观测监测、水事违法案件查处等。同时，承办市级湖长和湖长助理、省长湖管理局（省长湖管理办公室）交办的其他事项，并及时反馈有关情况。市级管理分局按县域设立直属单位或部门，不再设立县级管理机构。市级管理分局可以直接隶属省长湖管理局，实行人财物垂直管理，也可在市级湖长及助理指导下开展丁作。

3.2建立持续稳定的保障机制

（1）完善现有政策法规体系

法律法规具有规范性、稳定性、强制性、指导性，是生态环境治理中最为权威的武器[6]。湖北省相继出台了《湖北省湖泊保护条例》，印发了《省人民政府关于加强湖泊保护与管理的实施意见》《湖北省湖泊保护行政首长年度目标考核办法（试行）的通知》和《湖北省长湖湖泊保护规划》，荆州市积极推动长湖保护立法，通过了《荆州市长湖保护条例》（草案），为依法管理与保护提供了保障。今后还应继续出台具有地方特色的法规和政策，如《湖北省长湖保护条例》《湖北省长湖管理实施细则》等，进一步完善政策法规体系。另外，湖泊管理机构严格按照有关法律体系或强制性协议履行职责[7]，积极推动行政执法与刑事司法衔接[6]。

（2）建立多元灵活的资金投入机制

各级政府应加大公共财政对长湖管理与保护的支持力度，建立逐年增长的投入机制。同时，拓宽融资渠道，多方筹措资金，如在长湖生态治理、生态养殖、生态旅游、休闲养生、绿色开发等方面采用PPP模式进行公私合作，不仅可以弥补财政经费不足，还可以改善长湖生态环境、提升土地资源综合利用率、带动湖区农民的脱贫致富，为经济社会发展发挥重要的支撑作用。

（3）建立科学有效的协商协作机制

不同区域、不同部门对湖泊管理的要求不同，平衡各方利益关系，需要协商;要解决突出问题，如非法养殖、非法填湖等违法现象，需要各级政府及相关部门互相协作。建立一套科学有效的协商协作机制作为长湖管理机构的工作机制，采取联席会议、联合巡湖、专题协商等多种灵活形式[8]，强化沿湖地区政府及相关部门间、湖长间的协调联动，统筹推进长湖和周边陆域的综合治理和管理保护，协渊解决跨区域、跨部门的重大问题，变湖泊所属区域间竞争性博弈为合作性博弈[7]，确保长湖管理工作取得更大实效。

3.3鼓励公众积极参与长湖管理保护

引导和鼓励公众参与长湖的管理保护，不仅可以反映群众的诉求，还可以集合全社会智慧参与长湖的管理保护，更可以成为政府机构的必要补充，对长湖构建良性管护长效机制意义重大。通过公众积极参与决策、治理、管护、监督、宣传等过程，采用“民间湖长”“民间督查长”“个人信用积分”等模式，使公众真正在湖泊保护中拥有参与决策权、选择权、监督权和受益权。

鼓励和引导公众全面参与长湖管护工作，首先要加大宣传力度，提高公众参与意识;其次要建立和完善公众参与平台，畅通公众参与渠道;第三要建立相关制度，规范公众参与方式;最后还需加强培训，提高公众参与能力。这样既可以充分发挥公众的积极性，集民智民力，又可以统筹协渊，形成丁作合力，使公众成为推动长湖管护工作取得实效的重要力量。

4结语

湖泊管理与保护涉及发改、水利、生态环境、自然资源、住建、林业、交通、农业等多个政府部门和社会方方面面，是一个系统而复杂的工程。推行河湖长制为理顺长湖管理体制提供了重大契机，通过高度集权式的统筹模式[9]，建立长湖管理机构，出台相应配套的法规政策，建立科学有效的协商协作机制，引进社会资本，调动社会管理的积极性，建立湖泊保护的公众参与机制，逐渐形成全社会共抓大保护的良好态势，以实现长湖的绿色高质量发展，使长湖焕发持久活力。

参考文献：

[1]朱卫彬.洪泽湖管理与保护体制探析[J].水利发展研究，2011（10）.

[2]楊红梅.长湖水环境综合治理与保护对策[J].水利规划与设计，2017 （10）.

[3]熊春茂.湖北打造湖长制升级版的实践与思考[J]中国水利，2017（10）.

[4]李俊辉.跨区域湖泊管理体制的实践与思考[J].中国防汛抗旱，2014 （2）.

[5]熊春茂.关于生态湖泊建设的实践与思考[J].水利发展研究，2014（10）.

[6]方维慰.长江经济带生态环境建设[R].长江经济带发展报告，2016（11）.

[7]赵志凌.我国湖泊管理体制机制研究[J].经济地理，2009（1）.

[8]唐婷.跨省湖泊怎么管[N].科技日报，2018-11-20 （5）.

[9]刘渝.湖北省湖泊生态环境管理模式创新探索[J].中国水利，2016（8）.