新世纪以来日本城市绿地规划发展与借鉴

摘要：中国经济经历了过去30多年的高速发展，正进入中低速发展的新常态，城市建设也从增量扩张逐步转向存量发展，围绕解决城市病，建设和谐宜居、富有活力的城市双修工作成为这一时期的重心。在过去的20多年中，日本也面临了经济的整体衰退，但是东京的城市建设仍然讲求协调、追求完美，值得我国借鉴。文章立足规划视角，对新世纪以来东京的城市绿地规划体系进行梳理，明晰各规划的要点和特色，从发展阶段、土地制度、开发模式、未来发展4方面，探寻适合我国现阶段大城市绿地建设与发展的经验。

关键词：城市绿地，规划体系，经验借鉴，日本东京

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.02.001

中国的城镇化经历了过去30多年的高速发展，正进入中低速发展时期，快速城镇化带来的人地矛盾进一步突出和激化，城市发展的动力从工业化特征的要素驱动逐步转向后工业化特征的创新与财富。同时，2011年以来中国经济增长率持续走低，经济发展进入新常态。可以说认识新常态，适应新常态，把握经济新常态是今后相当长时期里做好一切工作的前提。为此，规划供给也需要顺应新时期经济和城镇化发展的需求，既要摆脱速度和增量思维，也要从技术方法上有所创新，以新兴业态引领经济发展，以人本关怀促进城市发展[1]。在此新背景下，2015年根据中央城市工作会议提出的“生态修复”和“城市修补”的双修要求，尝试从增量扩张逐步转向存量发展的新探索[2]。在此过程中，我们也需要不断借鉴国外的规划建设经验，为双修工作的进一步推进提供新思路。

日本东京都自20世纪80年代以来，运用市场经济手段和现代管理理念与方法，加快城市建设与发展，实现大交通、大环保、大旅游、新都心等战略，构筑了面向21世纪的现代化、国际化大都市。但是20世纪90年代的泡沫经济造成了日本经济的整体衰退，2000年后经济增长有所复苏但依旧缓慢。尽管日本经济进入了“新的成长轨道”，但东京的城市建设仍然讲求协调、追求完美，有诸多值得我国借鉴的经验。因此，本文以日本东京都为例，立足规划视角，对其新世纪以来的城市绿地规划体系进行梳理，对其所采取的规划建设策略进行剖析和思考，探寻适合我国现阶段大城市绿地建设与发展的经验。

1 2000年以来东京绿地规划发展

1.1东京城市发展所面临的问题

东京都坐落于辽阔的关东平原，东西约为90 km、南北约40 km，地形上东部平缓，西部略呈山地。东京都下辖23个特别区（简称“23区部”）、27个市、5个町和8个村（简称“多摩部”）以及伊豆群岛和小笠原群岛（本州以外岛屿），总面积2191 km2，截至2015年人口约1349万[3]，是世界上人口较多的城市之一。

战后的东京经历了经济社会的快速发展，为了增进城市吸引力和竞争力，伴随2000年《都市计画法》的修订，东京都重新编制了城市战略规划，提出了“到2050年，创造引领世界、充满魅力、繁荣的国际大都市东京”的建设目标。2020年东京奥运会的举办又将为城市发展带来新的机遇，但是目前仍存在诸多问题，表现为：1）人口急剧下降;2）史无前例的超高龄化社会的到来;3）国际竞争力处于低迷;4）地球暖化等环境问题更为深刻;5）必须应对与防范随时到来的大地震;6）大规模政府住宅以及民间住宅设施的老朽化等等[4]。同时，人们对身边绿色与景观的追求意识却在不断提高，新的城市发展必须站在更高的视角，从全局出发在综合整治过程中不断强化城市环境的建设，因而，绿地建设便成为城市问题解决的重要途径，2000年之后各类绿地规划及规划指标应运而生。

1.2新世纪东京绿地规划发展

为改善城市的自然环境，1977年日本创设“绿色总体规划”制度以后，东京都于1981年编制了《东京绿色总体规划》，其后又结合《都市绿地保全法》的几次修订，于1995年对规划进行了调整，基本形成了东京绿地建设的基本构架。随着城市规划的不断发展，新理念、新观点、新方法层出不穷，东京城市发展从单极走向多极，从集中走向有机疏散，从中心城市带动周边发展的模式走向了合作、交流的网络城市模式，进入新世纪后，绿地建设也在不断向前发展，政府部分编制了不同类型的规划，经整理后如表1所示。

2 东京绿地相关规划的特色

2.1综合全面的《东京绿色规划》（2000）

1）从“绿被率”到“绿率”的拓展。日本在绿地规划中通常采用“绿被率”反映城市规划区内绿被地占比的状况，其中绿被地是指树林地、草地、农田、水边等区域被植物所覆盖的土地，或者没有被植物所覆盖但处于自然环境状态的土地的总称。随着城市的发展，东京城市绿地规划也在探讨如何更加准确现实地反映代表城市自然环境的总体绿量水平。2000年编制的规划对“绿色”进行了重新界定，明确指出“绿色”是指支撑生物生存基础、丰富都民生活环境的树林地、草地、农田、宅地内绿地（包括屋顶绿化）、公园、河流、水渠、湖泊等绿色空间，并首次提出采用“绿率”的指标来测定城市绿量，这一指标涵盖了原绿被率未涉及的水面、水渠、湖泊，以及公园内未被植物覆盖的空間，应该说是新的突破。据统计，1998年东京都23区部绿率约29%、多摩部约80%，东京都（岛屿除外）约63%，比1974年的状况整体降低了4%（图1）。因此，该规划中提出的23区部绿率至2015年需达到32%，至2025年达到35%，而多摩部的绿率目标为确保现有指标值不下降。

2）规划策略的广泛性和细致性。该规划提出了绿地建设的总体目标、构想蓝图和策略体系。其中“水绿交融具有独特风格的城市”作为东京绿地建设的总体定位，并围绕“以绿色守护城市环境”“以绿色支撑城市防灾”“以绿色创造东京魅力”“以绿色培育生物栖息空间”和“以都民为主体构筑绿色”5大理念提出详细的策略体系，体现了规划内容的广泛性和细致性（图2）。

2.2《东京公园绿地规划》（2006）与制度创新

2004年东京都人均公园绿地面积为5.5 m2，未达到全国平均的8.9 m2。2005年东京城市规划中所确定的公园绿地共有1.06万hm2.其中24%是规划公园绿地，需加快建设。2006年编制的《东京公园绿地规划》基于2000年规划中确定的绿块和绿廊，进一步明确未来10年所需建设的公园绿地。该规划根据公园功能对规划用地逐一进行评价，确定优先建设区域和非优先建设区域，对于优先建设区域可以通过土地区画整理手法和街区再开发项目得以实现，若涉及民间土地，则通过新创设的民设公园制度鼓励个人或民间团体建设公园（图3）。该制度明确政府和民间的相应作用，政府为鼓励民间行为可以放缓限制，允许规划公园用地内建设住宅，并提供减免费用政策，而民间则保证一定规模的土地对外开放，保证灾害发生时公园的无偿使用，保证公园35年的连续管理和相关管理费用。

2.3《东京绿色10年计划》（2007）与都民绿色意识培养

该规划是针对未来10年东京绿色建设的一个较为全面的工作推进计划，其主要思路是让每一位都民都成为绿化主体，构筑关心绿色、培育绿色、守护绿色的行动框架，因此规划中制定了4方面的推进方针。一是提高都民爱绿护绿意识，要求都民和企业应作为绿化“主人公”开展“绿色运动”，同时建立立体公园制度，促进民间企业或个人自主进行绿化建设，为城市绿色再生提供契机;二是通过倍增行道树的方式，尤其强调城市干道、河流两侧的绿化带以及沿道设施的绿化建设，形成具有一定宽度的绿色环境轴，强化绿色空间网络建设;三是通过学校庭园的草坪化建设模式，为孩子们提供健身运动场所，从而形成地区游憩节点;四是尽一切可能保护和创造城市中的绿色，如利用农田保护制度、市民绿地制度来保护城市中绿地、农田、林地和丘陵地等，绿化可以绿化的空间，如壁面、屋顶、铁道沿线斜面、停车场等。

2.4展现城市魅力的《东京公园管理规划》（2016）

公园管理规划是“后公园”时代下基于管理视角，从利用者角度出发，侧重于为市民提供高品质的公园服务而形成的一项新型综合规划，强调改变以行政为主导的管理方式，转为由都民、NPO组织、企业多方携手共同管理的模式，让城市公园真正走进人们的日常生活。因此，2004年东京都首次制定了公园管理规划，题为“开创东京新时期的公园管理”，提出了3大理念和10个目标，并在总体规划基础上分别对东京都内77处公园进行更为详细的管理规划。为迎接东京奥运会的召开，东京都政府将公园作为城市名片，希望在展现东京魅力、提升东京形象方面作进一步提升，为此，2016年又重新修订规划。此次规划确定了4大理念，即，充分展现城市魅力的公园、支撑高度防灾的公园、可持续发展的公园、具备地区多元生活核心的公园。其中，在展现城市魅力方面，将部分大型公园转化为国际性的旅游点，如历史文化公园、奥运场馆周边的公园;将庭园、植物园、动物园等打造成“城市会客厅”，如传统庭园可传播日本文化，动植物园可通过本土植物的展示促进城市间的友好交往等。

3 日本绿地规划发展的经验与启示

1）从发展阶段看，延伸与拓展绿地规划指标。日本学者进士五十八曾这样释义“绿色”：绿色不仅代表着绿色植物，更代表着孕育上千万种生物的大自然，象征着生命;绿色是具有四季变化、给人以季节感和情绪感的环境，是使人感到舒适并引起共鸣的环境，更是一种从城市空间到国土空间的，具有多重特质、性格、种类的环境[14]。基于这样的认识，随着我国城乡一体化的发展，城乡生态系统的维护和恢复更多依赖于外围区域内的整体自然环境[15]，因此，在城市绿地规划中需要针对集中建设区、城市规划区、市域等不同空间层次，结合保护、恢复、再生等不同目标构建新的指标体系。

2）从土地制度看，规划实施依赖多方力量同向发力。日本现行的土地私有制表现为日本将近一半的土地为个人与法人所有，因此，绿地建设必须充分体现民意，公众参与成为日本绿地建设的重要途径。而我国土地制度决定了园林绿化建设更多是由政府行政主导，但是随着民众环保意识和公共事务参与意识的提升，企业、公益团体、个人等多种组织形式必将参与到城市绿地的建设和管理中[16]，因此，在“四位一体”的构建中，政府部门应该明确职责，建立多种有效监督机制，让民间力量和社会资本充分发挥作用。

3）从开发模式看，创立新制度带动城市更新恢复场所活力。东京都政府不断尝试新的管理模式，创立了民设公园、立体公园、农田保护、市民农园等多种制度，提出了鼓励和优惠政策并形成长效机制，积极推进公园建设，以提升人均公园面积。这些制度的建立不仅整合扩大了绿地，保护了都市中的农田，为农民和社区之间构建了农产品销售渠道和平台，同时也为社区居民尤其是青少年儿童提供接触自然体验自然的场所，开辟了环境教育的社会课堂。

4）从未来发展看，管理理念遵循多元化、规范化和精细化。在日本经济发展的低迷期，绿地发展由建设转向管理，公园品质的提升和公园服务能力的提升成为都市公园发展的重点，因此，公园管理规划正是实现这一目标的重要手段。目前，北京园林绿化部门每年都制订相应的公园事业发展规划，内容全面、涉及面廣，但真正以公园为对象进行具体管理规划的内容并不深入[17]，为提高公园的公共服务能力，有必要建立公园管理规划制度，从满意度评价、活动组织、内部管理、财务经费等多纬度进行总体构想，让城市公园真正成为人民的公园。

注：土地区画整理（Land Readjustment）是日本城市建设中一种将基础设施建设与居民地块调整相结合推进住区发展的方法。与传统的基础设施建设的不同在于：它通过一系列精密的计算，得出项目实施前后各地块土地价值的增长，调整各地块大小及位置使其得到均等的获益率，并用部分投资收益来平衡基础设施的投入，是一种“经费自足”的方法。

参考文献

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[10]东京都环境局.东京绿色10年规划[EB/OL].（2017-8-20）.http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[11]东京都环境局.东京绿色确保方针[EB/OL].（2017-8-20）.http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[12]东京都都市整备局.都市计画公园绿地建设方针（改）[EB/OL].（2017-8-25）.http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/.

[13]东京都环境局.东京绿政策展开[EB/OL].（2017-8-20）http：//www.kankyo.metro.tokyo.jp/.

[14]东京都建设局.东京公园管理规划（改）[EB/OL].（2017-8-23）.http：//www.kensetsu.metro.tokyo.jp/.

[15]夏祖煌.风景园林实践中（城市绿地规划）公众参与的对策研究[c]//中国风景园林学会2013年会.

[16]李悦，郭竹梅.回归与延展：对现行城市园林绿化指标的思考及建议[J].中国园林，2017，33（3）：82-86.

[17]刘静怡，许东新，杨学军.城市公园管理法规刍议[J].中国园林，2011，27（6）.

收稿日期：2018-03-22

作者简介：雷芸（1968-），女，副教授，博士，主要从事城市绿地与城市生态方面的研究与实践。E-mail： bjfulyun@163.com