改革开放40年四川粮食应急保障体系建设回顾与展望

柳易 王雄

摘要：改革开放已40周年，汶川大地震已10年。站在新的历史起点上，对四川粮食应急保障体系建设进行回顾、反思和展望，对于在新的历史时期，有针对性的强化粮食应急能力建设，在更高层次保障四川粮食安全意义重大。

关键词：四川粮食 应急保障 回顾展望

改革开放以来，我们党成功地解决了十几亿人的吃饭问题，取得了世人瞩目的成就。特别是进入新世纪以来，我国粮食生产实现“十一连增”，粮食流通设施条件得到改善，应急体系逐步建立，宏观调控能力不断增强，统一开放、竞争有序的粮食市场体系逐步健全，为国家的粮食安全打下良好基础，对促进国民经济平稳较快发展發挥了重要作用。立足于“保供应、稳市场、强产业、守底线”全面强化粮食安全保障能力建设，特别是粮食应急保障能力显著提升，全力保障了“5.12汶川大地震”、“4.20芦山强烈地震”等重特大自然灾害的粮油供应。在纪念改革开放40周年、汶川地震10周年之时，我们有必要回顾和反思，四川粮食应急体系建设取得了哪些成就？面对既要保障军需民食，又要应对频繁自然灾害的特殊省情，全省粮食应急保障能力取得了哪些长足的进步？要提升我省粮食安全保障能力，还有哪些短板亟待弥补？以利于我们在新的历史时期有针对性的强化粮食安全保障能力建设，更有力地推动粮食经济大省向粮食经济强省跨越，为“治蜀兴川”再上新台阶提供粮食安全保障。

一、历程回顾：从建机制到成体系、从事后应急到事前预警

（一）保障中建机制

1986年―2005年，四川省粮食部门通过建立粮食应急机制，应对重大自然灾害、粮价异常波动等突发性事件，逐渐完善粮食应急保障系统，由事后应急处理为主向事前预警和应急响应相结合转变，全力做好各时期自然灾害的粮油保障。

1991年4月，省政府根据国务院决定，从5月起提高粮油销售价格。为应对调价前的抢购风，全省各级粮食部门迅速制订应急方案，紧急组织粮油加工、调运，保证不断档脱销。4月22―25日3天，全省粮油的日均销量为平时的几倍，个别地方达到几十倍。全省4月份粮食销量70.40万吨，比1990年同期多销44.20万吨;平价食油销量1.07万吨，比上年同期多销0.74万吨;议价食油销量2.18万吨，比上年同期多销1.49万吨。7月，长江中下游遭受特大洪灾，为减少粮食损失，按中央决定四川接收从灾区抢运、疏散出来的部分粮食。为此，在省内国营粮食企业仓容已很紧张的情况下，采取在沿江港口“集、腾、并、转”粮食腾空仓库、利用仓房空地临时搭盖简易货棚等办法，完成了此次紧急接收任务。在当年的全国粮食工作会议上时任国务院总经理李鹏接见了部分代表，并对全国国营粮食部门在应对救灾、保粮、调价等突发事件时的工作成绩予以肯定。

1993年，为迅速平抑市场粮价，全省所有国有粮食企业和基层粮店，按国务院决定和省政府要求，从12月30日开始挂牌降价，敞开销售，确保市场稳定。1994年6月，为确保国务院粮价改革方案的平稳出台，省粮食局制定了“不准卖大号、不准乱涨价、不准有价无货”等应急规定，并紧急安排了20多万吨粮源投放市场。成都市粮食局职工不顾辛劳，不讲条件送货上门，工作到深夜;攀枝花市粮食局于9日组织货车40余辆通宵运粮进城;自贡市粮食局组织全局85名干部到一线粮店协助备货。

1998年，四川省发生严重洪涝灾害，省内国有粮食企业受灾点593个，受灾仓库1 265栋，囤、垛190个，水毁仓容7.24万吨。为抗洪救灾，省、市、县粮食局迅速成立了“抗洪救灾”应急指挥部，各地粮站、所、库、厂职工，昼夜奋战，转移粮食26.10万吨，整、晒粮食5.33万吨。全省先后三批安排8 450吨救灾粮保证灾区粮食供应。省粮食局还紧急下拨洪水重灾区古蔺县救灾款30万元，安排救灾粮500吨。

2001年，全省各地相继遭受特大干旱等自然灾害。经省委、省政府同意，借出省储备粮6.50万吨、地方商品周转粮2万吨，安排灾区群众生活。2003年，省粮食局和部分市、县粮食局分别制定了《粮食紧急状态处置方案》，建立了监控报告制度和粮食危机防范机制。省粮食局确定了粮食供应紧急状态下100户定点粮食加工企业。2004年5月，省政府出台《四川省粮食安全应急处理办法》，确定全省定点粮食储备库142个，定点粮油加工厂99户，定点粮油供应网点358个，全省粮食应急网络体系雏形初现。

（二）成体系

2006年以来，四川粮食应急保障体系经过雨雪冰冻、汶川大地震等重大突发事件的推动，得到了较快的发展，完成了从建立应急机制制度到建成应急和预警体系的实践探索，从初步建立到日臻完善，经受住了多次重大自然灾害和突发事件的严峻检验，抵御了冰雪凝冻灾害引发的粮食供应危机，平抑了2008年初的食用油抢购风潮，确保了“5.12”汶川特大地震抗震700多万受灾群众和救援大军的口粮供应，同时也为近年来接连发生的地震、雪灾、特大洪灾泥石流受灾群众的粮油供应提供了有力保障。

1. 应急预案体系基本形成。2006年，省政府正式颁布了《四川省粮食应急预案》，成立了由分管粮食的副省长任总指挥，省粮食局、省发改委、省财政厅等15个部门组成的四川省粮食应急指挥部，负责全省粮食应急指挥、管理、建设工作。各市、县政府按省政府要求，结合本地实际，分别于2007年底前制定了本级粮食应急预案，由此，全省应急预案体系基本形成，并在以后的工作中不断得到细化和完善。目前，全省制定并实施的省、市、县三级《粮食应急预案》205个，建立粮食应急网点5009个，应急网点实现全省所有乡镇全覆盖。

2. 粮食应急监测预警机制基本建立。目前，已建立了粮油信息日常监测制度、异情报告制度、粮油市场行情分析与预测制度等信息监测制度。全省设立国家粮油信息监测直报点132个，实行监测信息周报、旬报、月报;结合社会粮油供需平衡调查，建立了9548个基层粮油信息监测网点，及时了解和掌握市场动态，准确研判市场行情，提高粮油市场应急调控的前瞻性和预见性。同时，加强粮油信息监测资金投入，确保了粮油信息监测工作的顺利开展。

3. 地方粮油储备体系基本到位。目前，国家下达的57亿斤省、市、县三级地方储备全部落实到位。2008年，立足于四川自然灾害频发的实际，省政府在市州建立小包装成品粮油储备57960吨，并针对近年来粮油市场价格波动较大，保供稳价任务较重的新形势，逐年增加了小包装成品粮油储备数量，目前，全省21个市州建立小包装成品粮油储备10万吨，可保证大中城市10-15天成品粮食供应。

二、汶川抗震救灾保障：响应迅速、运转高效

2008年5.12汶川地震发生后，在粮食系统自身遭受重创，灾区道路、通信、电力等基础设施严重破坏的情况下，要在涉及六个市州的广大灾区对数百万灾民和救援大军实施粮食应急保障，对全省粮食系统特别是灾区粮食部门的应急保障能力和组织指挥能力都是严峻的考验。在省委、省政府的坚强领导和有力指挥下，全省粮食系统迅速行动，全力以赴投入抢险救灾。灾区粮食职工强忍失去财产和亲人的悲痛，冒着频频余震的危险，抢救遇险人员生命，保护库存粮食安全。全省粮食部门紧急组织粮食加工，星夜兼程装车发运，冒着余震飞石危险，第一时间将粮油抢运到灾区，汶川、映秀等全世界关注的震中“孤岛” 也及时得到了粮食救援。经过全省粮食系统干部职工的艰苦努力和顽强拼搏，有力地保证了数百万灾区困难群众和救援大军的吃饭问题，成功地化解了大范围、高难度的粮食公共危机。抗震救灾粮食供应的成功实践，也有效地检验了我们的危机应急体系各个子系统的功能和作用。

（一）政令畅通的指挥体系是有效处置危机的核心

在突如其来的特大地震灾害面前，各级粮食行政管理部门临危不乱，迅速有序地展开了抢险救灾各项工作。省粮食局党组牢记职责，紧急行动，以对粮食工作高度负责的精神，立即成立抗震救灾领导小组，紧急启动地震灾害应急预案，党组成员第一时间深入灾区了解掌握粮食系统受灾情况，紧急部署救人保粮和市场粮食供应工作，加强与国家局和市州县粮食局的信息沟通，确保了信息通畅和政令畅通。各级粮食部门和广大粮食企业紧急动员，服从指挥，不计得失，按照省政府和省粮食局的指令，紧急筹措粮源，迅速加工调运，按时将救灾粮油运到指定地点。5月12日当晚7点，崇州市粮食局军供站就将3000公斤大米，1000公斤面粉、500公斤菜油和其它物资送到了都江堰聚源镇抢险部队驻地;5月14日早上，省粮食局组织的第一批粮食就空投到了灾区孤岛，为灾区群众和救灾队伍提供了及时可靠的生活保障。各级粮食部门以雷厉风行、为民务实的作风及时化解了特大地震造成的粮食供应危机，较好地完成了党和政府交给的光荣而艰巨的任务，得到了社会各界的肯定和好评。

（二）高效率启动粮食应急预案是及时处置危机的关键

“5.12”地震发生后，国家和省市县各级粮食部门第一时间启动了应急预案，整个应急体系围绕确保灾区群众和救灾人员有饭吃，及时、高效地运转，粮食的应急调拨、加工、运输、供应和质量监测等紧张有序地进行。按照“公路通到哪里，粮食就调配到哪里”的原则，确保在运输线抢通的第一时间将粮油运送到灾区一线。如果没有各级粮食部门切实可行的应急预案，在仓促应对并使整个应急体系高效运作起来是不可能的。

（三）健全的应急网络体系是应对危机的有效载体

2004年以来，全省就建立起了由数以百计的定点粮食加工厂、定点国有粮食购销企业和粮食供应网点组成的应急网络。震灾发生后，完善的应急网络体系立即启动，高效快捷地运转，发挥了十分重要的作用。一是动用灾区一切粮源，及时保障受灾群众和救援大军的应急需要;二是迅速恢复轻灾地区粮油加工设施，日夜加工，千里抢运，确保灾区一线的粮食有效供应。假如没有健全的应急加工、储运、供应网络体系，要满足骤然而降的几百万灾民和10多万救援人员的口粮需求是难以做到的。

（四）国有粮食企业是应对危机的坚强支柱

5.12汶川特大地震灾害再次无庸置疑地证明，在市场经济新形势下的国有粮食企业才是应急供应的骨干，在应对危机中发挥了中流砥柱的作用，承担了极其繁重的应急加工、调运和供应任务。在震中汶川，国有粮食企业在强烈的余震危险、频繁的山体塌方和飞石威胁中，路通到哪里，粮食就运到哪里;在受灾最严重的北川，损失惨重的国有粮食企业在废墟中挺身而立，搭建了一个又一个“帐篷粮店”，保障了全县粮食供应;在“孤岛”青川，在震后的暴雨中，国有粮食企业职工将有限的帐篷、雨布用来保护救灾粮食，而自身却露宿雨夜。

（五）糧食产业发展是应对危机的基础

在5.12汶川地震抗震救灾及灾后恢复重建中，由于灾区群众大量的生产生活设施被破坏，农民家中原有的粮食和产新的粮食无处存放，国有粮食企业充分发挥了“粮食银行”作用，为灾区群众免费代收、代储，并开展免费兑换服务，促进了灾民减损增收。没有这10多年的粮食产业发展，没有健全的粮食流通服务体系，就不可能为灾民提供急需的、特殊的粮油收购、保管、兑换服务。

（六）粮食法治是规范应对危机的保障

《粮食流通管理条例》的有效执行，规范了市场秩序，形成了良好的法治环境。地震发生后，各级粮食行政主管部门加大执法力度，强化市场监管。一是加大囤积居奇行为打击力度，严格按照省政府《关于发布粮食经营者最低和最高库存量具体标准的通知》精神，强化经营者最低和最高粮食库存量监管，查处囤积居奇、牟取暴利行为。二是加大救灾粮食监管力度，确保军粮、救灾粮等政策性供应粮食质量合格、数量真实。三是加大粮食市场供应监管力度，加强对粮食加工、运输、销售等环节的监督检查，防止断档脱销、防止抢购粮食，配合物价部门严厉打击哄抬粮价、乱涨价等违法行为，确保了市场粮价基本稳定。四是强化收购市场监管，严格检查经营者收购资格，做到亮证、挂牌收购，价格公开、现场付款，按时报表，有效防止了压级压价和向农民打白条的行为。

三、应急体系建设展望：在更高层次保障粮食安全任重道远

党的十八大以来，习近平总书记创造性地提出了国家安全观的系统思想。十九大报告强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。认真贯彻落实总体国家安全观，加快构建更高质量的粮食安全保障体系，在更高层次保障粮食安全，我们任重道远。纵观四川粮食应急保障体系的建立和发展历程，尽管在积极应对重特大自然灾害和突发事件的考验中发挥了较好作用，但与国家加快构建更高质量的粮食安全保障体系的要求相比，还存在不小的差距。为此，我们将按照《粮食收储供应安全保障工程建设规划（2015–2020年）》的部署，力争用3年左右时间，通过整合资源和必要的建设改造，着力“构建五大系统，完善一个机制”，达到“应急指挥迅捷化、应急通讯现代化、应急网点标准化、应急储备常态化、应急管理规范化”的目标，及时、高效、从容应对各种自然灾害和市场抢购等突发事件，为四川经济高质量发展发展和救灾救济提供有效的粮油保障。

（一）建立健全应急指挥系统

在21个市（州）、183个县（市、区）建立粮油应急指挥平台。一是设置专门的省级粮食应急办公室，应急指挥会议室，应急资料档案室。二是健全完善指挥制度和流程。将应急指挥体系、各级应急响应程序、应急网点布局、应急粮油摆布、应急指挥地图等图表化上墙。三是配备基本应急指挥和应急办公设备，保证信息通畅，指挥有力。

（二）建立完善应急预警监测系统

通过建立应急预警监测体系，增强政府对突发公共危机的预防能力。一是建立省级粮油预警监测调度平台。开发省级粮油价格调度系统软件，配备服务器、防火墙、电脑、专用空调、专用机房等。二是在21个市（州）和183个县（市、区）建立粮油应急预警监测信息采集服务平台。三是在粮油应急预警监测网点建立和落实粮油价格定期监测和信息报送制度，增强信息采集的时效性和针对性，及时、准确、全面地掌握客观真实的粮油市场价格动态等情况。

（三）建立完善应急加工供应系统

加工企业是应急保障的重要载体。针对粮食市场化后，粮食加工企业基本退出国有，成规模的粮油加工企业不多、设施落后、应急保障能力弱的现状，拟在全省择优选择60家粮油加工骨干进行技术改造、产能升级和配送能力建设，完善散粮接卸设施、原粮储存立筒仓、成品粮低温库、仓储信息系统及仓储物流设施，增强加工企业的应急反应和保障能力。

（四）充实完善应急粮油储备系统

各级原粮储备是调节丰欠，应对突发需求的物质保障，小包装成品粮油储备更是应对突发需求的物资保障。全省原粮储备规模基本落实，但部分市州和省级储备仍有部分缺口，市州级小包装储备已陆续建立，但发展也参差不齐。要按照“产区三个月、销区六个月销量”的要求，全面落实原粮地方储备。按照大中城市要按照确保证市场10天供应量的要求，全面落实大中城市、边远高寒地区、灾害频发地区小包装成品粮油应急储备，以备应对各种灾害引起的突发需求，保障市场有效供应。

（五）建立成品粮油配送供应系统

要适应小包装粮油储存和调控需要，加大应急资源整合力度，通过财政资金给予必要支持，通过粮食应急预案明确每个企业的责任，必要时通过开辟生产用电、应急运输的“绿色通道”，确保应急骨干调控体系有效运转，在应急保障中发挥主导性作用。同时在中心城区每个小包装成品粮油应急储存供应点建设10万公斤以上成品粮油仓容，在每个高寒边远山区乡镇应急储存供应点建设5万公斤以上小包装成品粮油仓容，达到仓容充足、标识明显，小包装成品糧油存储安全、集运和供应方便、调度指挥灵活的目标，确保应急骨干调控体系在应急保障中发挥主导性作用。

（六）建立应急体系投入的长效机制

资金投入是应急体系建设的前提和保障。由于每个人对应急体系建设的认识和重视不一，粮食应急体系易受受行政领导更迭的影响，加上其它不确定因素的干扰，应急投入在某些时期或某些地方难以得到有效保障。为此，必须建立应急投入的长效机制，以确保应急体系的有效运转。一是从制度层面上要加强应急保障体系投入的设计，细化对原粮储备、小包装成品储备、应急设施建设、信息网络建设、预警预测机制建设、指挥体系建设、常规演练等开支项目，纳入财政年度预算。二是从监督监管机制上做好文章，对财政开支项目进行专项审计，增强使用透明度，使政府的投入使用得明明白白，合理合规，为继续投入赢得信心支持。三是从考核评估机制上进行完善，对粮食应急保障体系建设进行分部门、地区、阶段的履职考核，优化考核指标，进行年度绩效评价，使群众和领导见到实效，增强再投入的决心和信心，实现应急体系投入的良性循环。

（作者单位：四川省粮食和物资储备局）