关于空间规划职能整合到自然资源部的问题及建议

徐莹

空间规划职能的整合是本轮国务院机构改革的重要事项之一，此次改革把国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等划入新成立的自然资源部，从而将分散于发改、国土、住建等部门的主体功能区规划、土地利用总体规划和城市总体规划等职能整合到自然资源部，由其统一行使国土空间用途管制职责。改革抓住了空间规划管理的关键，从总体规划入手，立足于自然资源这一最重要的规划基础，建立统一的空间规划体系，从整体层面统筹各类发展规划。

空间规划职能整合的意义

一方面，实现空间规划编制主体的统一。从总体层面上讲，空间规划涉及发改、国土和住建等部门。专业层面，环保、交通、农林、市政等部门也纷纷在规划编制中增加了空间规划内容，以便更好地去实施落实规划。然而，由于每个部门的出发点不同，规划编制的时间和标准不同步，内容差异很大甚至相互矛盾，基本处于各自为政的状况，严重影响国土空间的保护和合理利用。此次改革方案明确了由自然资源部门负责构建统一的空间规划体系，使得一直在探索推行的“多规合一”从部门协调、技术拼合层面上升到职能合并、管理统筹层面。

另一方面，实现空间规划编制和实施主体的分离。各政府部门集规划编制和实施于一体，造成了空间保护和利用的随意性，或者先规划后建设，或者随意变更规划，从而使得对具体建设的空间管制陷入“自己监督自己”的境地而流于形式。此次机构改革将空间规划的编制职责和监管职责集中到自然资源部门，空间规划实施的职责仍保留在住建、交通等原有部门，实现了空间规划在国土空间利用中的刚性控制和战略性引领作用。

空间规划职能整合面临的问题

配套法律欠缺。此次机构改革前，多地都在试点“多规合一”。 主体功能区规划、土地利用规划和城市总体规划等都是法定规划，如何协调三者关系并无明确法律规定;没有法律依据将“多规合一”后的空间规划法定化;根据拼合的规划来修改原来的法定规划，法律依据也不充分。此次机构改革后，空间规划的主导地位确定无疑，但缺乏配套的法律规定。此外，在新的法规出台之前，空间总体规划的法律地位如何保证，原有的法定规划与新空间规划之间的关系如何协调等，都是需要进一步明确的问题。

规划管理需要探索。城市建设项目包括立项可研、项目选址、用地预审、用地出让、规划许可、建设许可、规划核实、竣工验收、产权登记等众多审批管理环节。机构改革前，规划和建设业务由住建部统一管理;机构改革后，规划编制与实施分离，规划将更强调整体的统筹管控。部分部门间审批事项变为部门内部流程或反之;部分行政审批环节需要合并、分拆或调整顺序。自然资源部门如何对内部审批管理流程进行调整和优化，如何与住建部门进行沟通衔接，这都需要时间去探索。

规划体系和内容有待重构。本次改革后，空间规划体系得到全面梳理，总体层面的规划将更多地体现长远性和战略性，而指导具体建设的空间规划重任可能落在控制性详细规划等已有的法定规划上，其承担的功能急剧增加。在尚无新法律规定增设其他法定规划情况下，控制性详细规划等已有法定规划需融合的内容更多，耗时更长，制定和实施将更为复杂。

解决问题的思路和对策

制定或完善相关法律法规。自然资源部门应基于法治框架下，整合各类总体规划，构建新的空间规划体系。本次机构改革后，必然会出现规划管理工作与现行法律法规不相适应的情况，急需完善配套法律法规，对已有规划体系和新空间规划体系给出明确目标方向，其关键点是及时制定国土空间规划法，让总体空间规划成为管控所有建设活动的法律，确保空间规划的实施有法可依、依法行政。

“放管服”和加强监管齐头并进。新规划管理体系构建需要把推进简政放权、放管结合、优化服务结合起来，改变过去专业技术部门的角色定位，与自然资源资产管理职能相呼应，在已有串联改并联审批的基础上，“一门式”服务，加快内部磨合消化，缩短阵痛期，全面提升综合管理能力。同时，自然资源部门需进一步加强对规划实施的监督，参照原国土资源部门的垂直管理体制，整合完善国土、规划督察员制度，引导社会公众参与大众监督，强化利用卫星遥感监测等多种手段共同监督规划实施的工作机制。

推动控规等现行法定规划的改革。新构建的空间规划体系应是有层次分类别的，能指导各层次、各类型规划的编制。自然资源部从保护和合理利用自然资源主管的角度出发，指导各地自然资源部门制定面向未来的总体空间规划，以此来指导住建、交通等其他部門行业制定相关专项规划。同时，要进一步明确各层次、各类型规划编制内容和审查要求，推动控制性详细规划等现行法定规划改革，将更多的规划内容交给市场，更好地发挥规划调控引导具体建设的作用。（作者系香港理工大学博士，湖南大学法学院公共管理系副教授）