乡村直选：乡村治理现代化的基石

应琛

村民自治，是我国法律确立的村级事务管理的基本形式，它的核心就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”。可以说，这是中国民主政治建设的基础工程，也是人民当家作主的根本实践。

从1987年我国开始试行第一部村民委员会组织法开始，村民自治作为一项重要的基层民主制度就在中国大地广泛建立。

到1998年，我国总结了过去十多年的村民自治实践，于当年11月14日，九届全国人大常委会第五次会议正式通过了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，这标志着中国乡村走进了直选时代，同时村民自治制度也在我国正式确立。

“基层治、天下安”，逐步让亿万农民群众真正实现当家作主的愿望，以农村基层群众自治制度为核心内容的中国乡村治理改革实践，是中国特色社会主义民主政治的伟大创举，为农村发展进步提供了全面保障。

中国的改革大多都始于农村。

改革开放前，农村生产生活被严格控制在人民公社体制塑造的封闭空间里，在此种情况下，政治依托于经济，经济则附着于政治。虽然人民公社体制为国家工业化建设提供了强有力的支持，使新中国迅速摆脱了“一穷二白”的局面，但经过长时间的检验，它却无法从根本上解决农民群众的生计问题，解决自身温饱问题成为农民的最大诉求。

1978年，安徽省小岗村的18位农民以巨大的政治勇气，冒着极大的风险，以敢为人先的姿态，私下探索分田到户、包干到户，以此提高农民生产积极性。小岗村的创举成为中国农村历史发展的转折点，拉开了中国农村经济体制改革的大幕，也为中国改革开放这一重大决策部署找到了实践突破口。

在国家的认可与支持下，家庭联产承包責任制改革举措迅速向全国推开。伴随着农村经济体制改革进程，在广大农村政治开始脱离于经济。如何填补农村经济体制改革后的乡村治理真空，以规避乡村秩序失范而引致的矛盾和冲突，成为乡村社会必须要直面的难题。

1980年1月，广西宜州市合寨村召开了全屯户主会议，选举产生了村民委员会主任，并制定了合寨村村规民约，用以规范乡村生产生活秩序，这一举措在某种程度上填补了农村经济体制改革后的乡村治理真空，并取得了良好的效果。合寨村的探索第一次真正意义上体现了村民自我管理、自我服务、自我教育，初步形成了以“村民自治”为核心特征的乡村治理框架，为随后在中国全面推开实施的村民自治制度探索了道路、总结了经验、奠定了基础。

而制度化建设的最高形态是法制化，“村民自治”的提法第一次出现在了1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。“四个民主”的提法则始见于1994年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从“村民自治”到“四个民主”，人们对于基层民主的认识在逐步完善和提高。

1998年，新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施，提出“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，对村民委员会的角色定位与组织功能进行了明确的界定，即“三个自我、四个民主”，由此乡村治理的制度化建设进一步完善，也为乡村治理的组织化建设确定了基本框架。

可以说，中国在较短时间内搭建形成了符合中国国情的乡村治理体系。但制度的执行和组织的运转离不开有效的村民参与，作为乡村治理主体的农民是否能够深度、有效参与其中，关系到整个中国乡村治理体系的稳定性和持久性。

于是，2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的审议通过对进一步推进农村改革发展做出了全面部署，其重点就是加强农民主体能力建设。

2010年10月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订，重点对村务公开、村务监督、民主决策等内容进行了修正和补充。

这一系列的变化意味着乡村治理需要更深度的村民参与，本质是对农民主体能力建设提出了新要求。

如同选举制度是整个民主政治的基础一样，乡村直选是整个村民自治事业的基石。但遗憾的是，贿选、家族化、主观、短视等问题一直困扰着中国的基层民主。

今年3月，国家柔道队现役运动员、柔道全运会冠军马端斌实名举报老家两任村支书事件持续发酵，当地官方成立了4个调查组进入该村，对事件展开全面核查。马端斌举报的问题，其实有很大的代表性。在广袤的乡村，由于法治建设的相对滞后，公平与公正往往随之受损。对中国农村来说，民主毕竟是一个外来之物，中国农民缺乏这样的传统，还需要一个长期的制度训练。

从这一角度而言，民主与法治还需进一步推进。实际上，顶层设计也正是如此。党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，“乡村振兴，治理有效是基础”。中国特色社会主义乡村法治建设的根基在广大基层，不断推进法治建设是逐步增强乡村基层治理能力的治本良方。

而德治是乡村治理有效的有力支撑。乡村振兴战略要立足于德治，以乡村传统伦理道德规范为乡村社会治理基本规范，实现以德治为引领的乡村治理有效的目标。

多年来，中国乡村治理所积攒的宝贵经验蕴含着执政党初心、国家力量和农民群众智慧，对推进新时代乡村治理改革创新具有重要启示和意义。

（摘自《新民周刊》2019年第43期。作者为该刊记者）