基层实施乡村振兴战略的困境、需求和对策

余航

根据党的十九大实施乡村振兴战略总体要求，河南省部署实施乡村振兴战略重点任务，2017年投入1347亿元财政资金用于实施乡村振兴战略，其中，中央财政992亿元、省级财政355亿元，用于农业生产、水利发展、专项扶贫、美丽乡村建设、农业综合开发、土地整治、农村环境整治、农村公路建设等88个项目。如此大规模、宽范围、持续性投入能否保障实施乡村振兴战略目标顺利实现，农村需求与目标之间的契合程度，乡村振兴战略如何落实等都是亟待解决的问题。乡村基层组织是实施乡村振兴战略的推动者，是对外部资源与政策进行适应性改良的创新者。本文通过对河南省4县12乡36村实地走访，与涉农职能部门、乡镇领导进行深入访谈，掌握了基层一线的真实情况和具体资料，为政府实施和调整政策提供参考。

一、基层实施乡村振兴战略的困境

（一）乡村振兴战略顶层设计与基层探索之间的矛盾

随着实施乡村振兴战略的出台，县乡政府组织各部门（含非农部门）和各级乡村组织干部学习十九大精神和中央一号文件精神，深度解读政策要领，探讨如何结合地区优势产业和当地特色环境条件发展美丽乡村，各级干部也主动学习，思考本部门和本地域与乡村振兴战略的结合问题。但是，在实施乡村振兴战略过程中，无论是基层干部还是农户，“等、靠、要”思维惯性导致实施乡村振兴战略执行主体缺乏基层探索和创新的积极性。究其原因，多受制于繁重的一线工作、狭窄的晋升通道、越发严格的评价机制。探索创新带来的成绩与失败的高风险并存，基层官员的理性选择是严格执行上级部门对各项事务的具体安排，上级要求怎么办就怎么办，不敢跨越雷池半步。在调研中，绝大多数基层干部存在被动工作的特征，个别有积极性并敢于创新的干部因工作不符合领导要求，在大会上被点名批评，探索创新的积极性严重受挫。農户长期的生产生活方式产生了路径依赖，农村公共物品和基础社会供给不足导致其创新乏力。农民没有自发改善生存环境的主动性，官员“动”而农民“不动”。只有思想意识的改变才能激活创造力和能动性，在政策扶植和外部资源注入

的情况下，实现生产效率和生活

质量最大化。

（二）落后的经济、政治、生活条件造成乡村人才引不来、留不住

乡村振兴，人才是关键，其中，村两委干部是抓手，技术管理人才是保障。目前，很多乡村的经济条件和生活环境不足以吸引外部人才向乡村聚集，政治和经济的上升空间狭窄也制约了人才留存。除去赡养老人、照顾儿童或因病因残等特殊原因外，农村青壮年劳动力大多选择外出务工，劳动力资源蓄水池严重枯竭，无法内生出实施乡村振兴战略所需要的高质量人才。大学生毕业返乡就任村官的人才引进政策，由于政策不持续、上升通道不畅，而缺乏足够的吸引力。乡村干部则面临着任务重、待遇低的问题，各类涉农工作、各种惠农政策、各项检查都由他们完成，收入和付出极其不匹配，明显低于外出务工所得。根据对乡村干部的收入调查，乡干部的收入为每月2000～3000元，村支书和村主任每月的工资收入只有1200元，其他岗位干部月工资收入700元左右，而且缺少办公经费。一些村庄换届选举或调整干部时，出现无人参选的局面，能力强、素质高的村干部更是一将难求，这与大量村庄能人返乡创业的局面形成了鲜明的反差。

（三）村级集体经济缺失导致公共服务供给不足

实施乡村振兴战略离不开村集体组织。在市场经济环境中，村级行政管理、公共物品供给、基础设施建设、公共服务提供等需要村集体经济提供必要的资金支持，不能完全依赖上级政府转移支付。改革开放后，以土地为主的资源在农户成员间进行平均分配，仅留下少量的机动地和四荒地，并随着农村人口的持续增加和发展乡镇企业分配殆尽。一些村集体经济组织的资源和收入几乎为零，很多村庄缺乏特色产品，没有盈利产业，村两委工作举步维艰。调研对象中，集体经济发展较好的村庄至少存在一个主导产业或具有一种特色资源，村容村貌、基础设施、公共服务方面都领先于周边村庄，但是这类村庄所占比例较低，不足10%。2015年，国家实施精准扶贫战略，多种外部资源注入和龙头企业引入带动了村庄产业发展，为村集体经济的复兴提供了很好的契机。但是出于长期留住企业及让利贫困家庭的可持续扶贫脱贫目标，很多村集体较少地参与甚至不参与利益分配，制约了集体经济的发展

壮大。

二、实施乡村振兴战略的基层需求

（一）加大完善基础设施建设与管护需求

完善的基础设施是实施乡村振兴战略的关键环节，基础设施供给水平的差异也是城乡不平衡的症结之一。基础设施建设及其配套设备不足，既影响当地农户的生产生活，也阻碍外部企业投资的进入。

1.农村道路建设。受自然条件恶劣（雨水、天气、地质等）、工程设计标准低、施工环节偷工减料、管理维护不及时、车辆超载碾压等负面因素综合影响，公路使用寿命降低，通行能力恶化。调查地区的农村公路平均使用寿命为3年，仅是设计寿命的一半，迫切需要大修或重修，而且道路自然老化更替，也产生对农村公路建设持续化、常态化基本需求。村庄发展规模化特色产业、乡村旅游、农村电商对道路等级标准提出更高的要求，需要改建扩建。自然村之间互联，村内街道硬化、绿化、美化，也需要新建道路。

2.地下污水管网建设。乡村卫生环境差直接表现为垃圾围村、污水横流，这不仅成为横亘在美丽乡村建设前面的最大障碍，而且直接导致疾病传播，威胁居民身体健康。建议在乡镇建立污水处理厂（需投资2500万），为村庄每家每户铺设地下排污管道，条件好的地方可以实现雨污分流，雨水通过地表沟渠或管道流入池塘，污水通过地下管网流入污水处理厂集中处理，污泥处理后制造颗粒有机肥。

3.农村垃圾处理。垃圾处理始终是困扰现代社会生态发展的难题。农村垃圾传统处理方式就是随意丢弃在房前屋后、路边、废弃坑塘、水沟等处，进行自然分解或焚烧处理，严重污染生活环境。目前，由于垃圾存量大，资金和运力不足，导致垃圾清运不及时，垃圾箱成了新污染源，影响乡村美化，需要上级财政进行支持和补贴（20万元/年/村）。同时，垃圾清运后废旧坑塘改造与景观再造、池塘周边绿化也是美丽乡村建设的灵动之笔，需要政府财政支持。

（二）实施乡村振兴战略需要科学规划

乡村振兴，规划先行。美丽乡村既要注重清新的空气、干净的道路、绿色的树木、清澈的水塘等细节，更要注重村庄整体格局整齐、建筑风格搭配、功能区优化布局、特色产业发展等大格局。

1.村庄规划的紧迫性问题。人口多、居住集中、生态条件佳的村庄，在实施乡村振兴战略中需要优先进行科学规划。人口流出多、生存条件差需要整村搬迁，需要村庄合并转化为农村社区，人口居住分散的村庄，城市近郊已纳入或即将纳入城市规划的村庄，其规划设计可以延后推迟。

2.规划主体问题。上级政府主导规划优势在于方案设计全面、各种资源动员能力强、共享性高。村庄主导规划优势在于能根据村庄自然、土地、人口、财富等资源状况，制定出适合当地特色、可行性高、形式多样化的规划。二者结合能实现管理上的帕累托改进，但还需根据具体情况，确定主导和辅助关系，避免多头指挥，重复投入。

3.规划成本问题。根据调研发现，聘请专业公司制作全面乡村规划需要几十万甚至上百万，聘请私人团队的规划费用以10万元为底线。在村集体收益有限的情况下无法承担该项支出，需要纳入政府支农项目预算。

（三）新型农业经营主体需要当地化金融支持

新型农业经营主体创业初期资本原始积累，成长期做强做大，成熟期战略转型都需要金融支持。大中型龙头企业与合作社扩大规模和辐射带动范围，发展高成本绿色循环经济，延长产业链进行“三产”融合，需要巨大的资金投入。从政府各涉农部门获得支农项目资金有限，而且不具备连续性;从金融机构获得政策性贷款额度有限，不足以支持企业发展需要;商业贷款难度大、门槛高。家庭农场和种养大户规模小，自有资本少，积累能力弱，难以承接和获取政府支农项目支持，更受到金融机构的排斥，抗风险能力弱使这类小微企业难以从村庄内部融资。我们调研村庄的贫困户愿意将5万元金融扶贫贷款流向外部龙头企业，因担心还款风险而不愿贷给本村种养大户。因此，需要财政设立担保公司，其资本至少达到国有银行担保资产要求。同时，多为家庭农场和种养大户等小微企业开设支农惠农项目，降低项目申报门槛。

三、对策建议

（一）明确城乡定位，明晰土地权利

未来城乡融合发展的关键点在于明确城乡定位。城市资源集聚创造了规模化与多样化的市场和需求，使亚当斯密的分工理论发挥了作用，高生产效率创造高收入，高收入引致高消费，高消费吸引更多的资源集聚，城市步入发展的良性循环。城市的经济社会文化快速发展激励了创新，吸引了年轻劳动力，集聚了各类财富，城市被定位为集聚创新与价值创造中心。农村借助天然的自然环境条件和禀赋优势，承载着农产品供给、生态调节、乡土文明传承、社会稳定蓄水池等功能，随着现代生产要素的引入，在一定程度上解决了农业问题。因此，在未来城乡融合中，农村被定位为食源性初次级农产品供给与休闲养老场所。城乡融合发展，城市反哺农村，市民回流农村，需要完善的基础设施、舒适的居住条件、宁静优美的生活环境及和谐的人与自然关系。长期城乡二元制造成了村庄破败、基础设施残缺和环境卫生条件恶化，难以吸引城市资源回流农村。解决这一陷阱靠国家财政投入只能是杯水车薪，关键要明晰土地权利。在土地集體所有制、土地用途管制和乡村规划三重约束下，给农民充分明晰的土地权利，取消各种额外限制，允许土地按照市场规则自由流动，实现资源最优配置和利用。允许城市工商资本流转耕地，允许城市居民购买流转宅基地、自建房屋，政府只需对交易的自愿性和契约加强监管。一些三农学者担心资本下乡导致农民失地失业问题，是对农民非理性的误判和对基层政府土地市场监管无效的担忧。理性农民会在土地自用还是流转之间进行选择，如只有1套住房的城市居民不会因房价高涨而卖掉住房一样。以往出现的基层干部以权谋私，与工商资本勾结征用贱卖集体土地等违法现象，随着土地权利明晰，以及各级党政干部下乡驻村常态化而逐步消解。

（二）财政支持村集体经济发展特色优势产业

产业化可以引入外部经营主体，村集体引导农民以土地承包经营权入股，实行股份制村企合营（农民入资源股、村集体经济组织入管理股），以股代租，盘活村集体资产。在缺乏外部合作条件的情况下，由村集体经济组织对本地优势资源和特色产品独立进行产业化开发，组织农户加入规模化生产，实行市场化运作与企业化经营，壮大村集体资产。集体经济较弱的村庄需要财政在基础设施建设方面和产业化初期给予支持，将政府财政投资形成的资产量化到村集体经济组织，还可以通过成立乡村振兴基金，扶持集体经济的运转和壮大。

（三）整合支农资金统一管理、专业化监督，酌情取消县乡财政配套

在未来支农资金分配使用上，各级各路资金在县级进行整合，整合后的资金项目不再由原涉农部门发包、检查，而是按照效率优先兼顾公平的原则，根据所辖村庄发展规划需要，安排项目优先顺序和资金分配，对支农资金进行用途管制，由上级对口主管部门、村集体和获益村民代表共同负责项目的设计、监督、检查、验收以及后期效果评价。同时，对财力薄弱的县乡政府，减少或取消财政配套，配合党风廉政建设，严格考核制度、奖惩激励制度、监督检查制度，调动基层干部积极性，杜绝挤占挪用贪腐行为。在扶贫脱贫中，基层政府将所有支农资金整合到贫困村进行扶贫攻坚，各类项目建设无需地方配套，项目推进顺利，扶贫脱贫效果明显，贫困村和贫困户对政策和项目的满意度很高，对扶贫人员工作满意度非常高。此外，改变重建设、轻管理，重实施、轻规划，重物质、轻服务的预算管理模式，将各项目规划设计成本、管理成本和后期运营成本纳入项目总预算，分期按时足额筹措拨付，保障项目建设的科学性和可持续性。

（四）提高村干部待遇，打造职业干部队伍

村两委作为最基层组织，承担着实施乡村振兴战略落地生根的重任，是党和政府以及农民的依靠。惠农政策的落实、支农项目的建设管理、公共服务的提供、农村矛盾的化解都离不开村干部的积极参与和努力付出。未来的乡村振兴将党建村建相融合，将驻村第一书记和工作队制度长期化，从物质、环境、精神三方面改造传统农村。将乡村干部领出去，开阔眼界思路，学习先进经验方法，加强与外界沟通交流，集聚社会资源并在需要时转化为经济资源。经常性差异化培训，提高他们的技术水平、管理水平和服务水平，有效地组织群众，带领大家发展特色产业，建设美丽乡村，提高村干部经济待遇、政治待遇，吸纳返乡农民、企业家、成功人士、退伍军人、大学生、政府挂职干部进入村集体组织的领导岗位，按照其优势和特长进行合理分工，按照其工作付出和个人能力给予对等的回报，匹配基本办公经费，做到责权利相统一，打造职业干部队伍。