棚户区改造项目融资风险评估研究

摘要：随着城市化进程的不断加快，部分城区已经无法满足居民的日常居住需求，加之部分老城区因为年久失修，建筑破旧，基础设施落后，难以符合当前社会生活的各项需求。在此区域内居住的居民生活水平得不到提高，不利于城市的发展和进步。目前，全国各地均在进行棚户区改造工作，而棚户区由于涉及众多区域和人口，需要大量的资金，其背后是高发的融资风险，本文将从棚户区改造的现实情况出发，分析其主要影响因素并提出相应的防范策略。

关键词：棚户区;改造项目;融资风险;评估研究

一、棚户区的含义及其改造的现实性

（一）棚户区的含义

棚户区问题并不是近几年横空出现的现象，属于特定历史时期遗留下来的问题，早已存在数十年。计划经济年代，为了更好的发展城市的工业化，提升我国的经济水平，我国主要以密集型工业为主，大量的人员涌入到城市，为了便于工作和生活，人们习惯在工作地点附近寻找栖息之地，但是当时由于经济条件落后，加上人们还没有形成正确的认识，职工的基本保障跟不上，只是在工厂附近搭建简易的住房，久而久之，由于年久失修，缺少相应的基础设施，便形成了现在的棚户区问题。

具体何为棚户区，理论界尚未形成统一的结论，主流学说认为，所谓的棚户区主要是指简易房屋棚户集中区。这与我国特殊的国情有关，为了提高我国的工业化水平，在经济建设过程中建设了大量的国有矿区和工厂，而这些工厂的员工便就近在国有矿区和工厂附近居住，由于房屋建设时间久远，设计简陋，质量参差不齐且建筑密集，基本功能不齐全，居住环境恶劣。

（二）棚户区改造的必要性

首先，棚户区条件恶劣，无法满足居住需求。棚户区的房屋建筑大多比较简陋，是特殊时代的产物，距今已经几十年，随着城市化过程的推进，经济发展速度越来越快，人民对自身的居住环境也提出了更高的要求，棚户区已经难以满足人们日常的生活需求和居住需求。由于棚户区大多集中在原有的国有企业附近，面积小、人口密集，容易出现洪涝灾害。加上年久失修，相关的配套设施不健全，各种废弃物品随意堆放，不仅环境卫生恶劣，而且容易发生火灾等隐患。

其次，棚户区问题容易引发群体性矛盾。现如今，棚户区居民已经成为城市低收入群体的代名词，甚至有人将棚户区成为贫民窟。一部分是原本就生活在附近的工厂工人，由于生活在这里的居民收入水平较低，身份得不到认可，在住房方面无法享受相应的优惠和补助，不得不继续蜗居在原先的棚户区内。另一部分是从外地来的打工者，由于经济条件的限制，只能租住于棚户区，使得棚户区的人群结构比较复杂，容易激化各种矛盾。城市的快速转型和发展过程中，棚户区居民自然也有自己的需求，居住权是公民所享有的基本权利之一，如果连最基本的居住权都无法满足，那么公民的权利也就成为了一纸空话。随处可见的生活垃圾与安全隐患，大量人群聚居，恶劣的生活环境使得棚户区矛盾重重，极易引发群体性的社会冲突，危害社会的长治久安。

综上所述，棚户区改造是势在必行的，具有非常重要的现实意义和社会意义。可以改善棚户区居民的基本生活条件，提高居民的生活水平，满足其日常所需，保障公民的基本权利，同时也可以使城市的面貌焕然一新，提高城市化的建设效果，建设更加干净、美丽的新城市，实现社会地和谐稳定与长治久安。

二、棚户区改造的融资模式及其存在的风险

东北地区由于重工业比较发达，在新中国成立之后，集中力量进行工业建设，钢铁、煤矿等产业比较发达。这种劳动密集型地产业使得诸多人口迅速涌入城市并在工厂附近安家，因此东北地区的棚户区比较多，也是首先进行棚户区改造的省份，棚户区改造模式已经日趋成熟。此外，山东、江苏、陕西等省份也纷纷进行了棚户区改造，目前棚户区改造的融资模式主要有以下几种。

（一）以政府为主导的融资模式

以政府为主导的棚户区改造将政府作为绝对的主导者，吉林省的大部分城市，在棚户区改造过程中就是以政府为主导的。政府作为行政部门，其主导下的棚户区改造更具有力度，相比较市场融资而言，风险大大降低，可以有效的保障棚户区居民的正当权益。根据资料显示，枣庄市在政府的主导下，棚户区改造进程大大加快，仅仅两年的时间，棚户区的居民便陆陆续续的住上了新楼房，极大的改善了当地居民的生活和居住条件，提高了人民的生活质量。以政府为主导的融资方式，其优势不言而喻，但其中也存在着一定的风险。政府主导下的棚户区改造不具有盈利性，而改造又需要大量的资金，这在无形中增加了政府财政方面的压力，为了满足棚户区居民的需求，政府的信贷支持力度只增不减，长此以往，政府也会愈加吃力。此外，政府的插手在一定条件下打破了金融市场的平衡，影响了金融市场的整体环境，难以发挥市场的主导作用，不利于经济的循环发展。政府主導下的融资模式将风险无形中转移给了政府，虽然更有利于保障居民的合法权益，但对市场而言，失去了正常的市场运作规律，给政府带来了一定的压力，也导致市场活力降低。

（二）以市场为主导的融资模式

以市场为主导的棚户区改造以市场为导向，将改造棚户区居民的居住环境和城市的转型发展、完善市区的基本功能结合在一起，形成了“在拆除原有棚户区建筑进行改造的同时，将土地出让金定向返还棚改成本”的融资模式。这种融资模式与政府主导下的融资模式完全不同，政府不插手棚户区改革过程，完全由市场进行运作，遵循资本的运转规律。

近年来，以市场为主导的棚户区融资模式越来越多，江苏省徐州市在棚户区改造过程就是典型的市场为主导的融资模式。可以实现棚户区改造和房地产行业的有机结合，既实现了棚户区居民改善其生活环境的要求，也活跃了房地产行业，释放了市场的活力，增强了市场运作的有机动力。在这一过程中，棚户区的改造开始走向科学化和高效化，与此同时，市场为主导的棚户区改造也存在着一定的问题，棚户区改造本身是一项涉及民生的问题，是为了保障棚户区居民的基本权益，市场的参与使得棚户区项目成为了以营利为目的的商业工程。在改造的过程中势必无法最大限度的保护居民的合法权益，无形中增加了当地居民的经济压力。

（三）“政府+市场”的融资模式

政府和市场是棚户区改造过程中的两大主体，二者各具优势，同时也存在一定的风险，在此情况下，将政府和市场结合在一起，以“政府+市场”的融资模式开启了棚户区改造的新的融资模式。这种融资方式将政府和市场合二为一，同时将政府和市场引入到棚户区改造过程中，二者在改造过程中扮演着同等重要的角色。相比其他两种融资模式，这种模式下的棚户区改造具有两种融资途径，将风险均摊在两个融资方身上，无形中降低了每一个的压力。虽然这种融资方式具有强大的优势，但是由于参与方增多，無形中增加了管理方面的工作量，稍有不慎不仅可能会造成工作上的疏忽和资金的浪费，还可能会出现贪污受贿、侵吞公款等现象。

（四）政府主导和市场参与的融资模式

政府主导和市场参与相结合的融资模式与政府+市场的融资模式有相似之处，皆在棚户区改造过程中引入了政府和市场，不同之处在于二者发挥的作用不一样。这种模式最早是辽宁省提出来的，主要有政府主导棚户区改造过程中的融资问题，以政府财政作为支撑，从而为棚户区改造提供了资金基础。同时适当的引入市场，由市场进行灵活的自主调节。

在这种融资模式下，实现了政府与市场的有机结合，将压力转移一部分给市场，同时也为市场提供了更多的选择，带动了市场的活力，有利于企业的发展。从辽宁省的棚户区改造成果来看，这种融资模式具有很大的优势。但是从另一方面来讲，既然有市场的参与，那么市场的不稳定性和风险也会随之而来，在一定程度上增加了棚户区改造过程中的融资风险。

三、完善棚户区改造项目融资模式的途径

（一）实现融资方式的公开化、透明化

棚户区改造是惠及民生的项目，应该以居民的合法权益为重。为了减少融资过程中可能存在的风险和损失，防止贪污腐败问题的出现，应当在棚户区改造过程中进行适当的政策激励。增强相关从业者自身的责任感，通过融资过程的公开化、透明化将棚户区改造过程中的行为置于阳光之下，防止各种可能出现的风险和损失。

（二）建立科学完善的监督体系

棚户区改造过程中由于涉及范围广，关系到众多住户的生活问题，需要大量的资金，这些资金的流通和使用极大的增加了棚户区改造项目的融资风险，各种贪污、挪用资金等现象屡屡出现。为了保障棚户区改造项目的顺利进行，减少贪污、挪用资金等问题，需要制度方面进行相应的完善，规范棚户区改造融资过程中的各项行为。对此，应当着手建立科学完善的监督体系，不仅要自上而下进行监督，也要形成自下而上的监督模式，细化行为规范，一方面有利于及时发现问题并进行整改，同时也可以对相关部门和从业人员起到警醒作用，增强其责任意识，使融资过程更加高效，加快棚户区的改造过程。

四、优化金融服务体系

对于棚户区改造而言，如何优化金融服务体系是至关重要的一个环节，这关系到棚户区改造能否顺利进行。以往，由于缺少棚户区改造的经验，只能摸着石头过河慢慢地进行摸索，而随着实践经验的累积，关于金融服务体系的优化升级也有了相应的解决措施。对此，政府应当多项措施并举，借助实施立法、法律法规等方式进行政策性的激励，进一步增强资本的利用效率，减少融资过程可能带来的各项风险。棚户区改造牵涉面广，时间战线长，面临的风险也比较多，这就需要相关人员尽早认识到风险的存在，及早进行防范，只有这样，棚户区改造项目才能顺利进行，保障居民的居住权。

五、结语

棚户区改造是一项惠及民生的项目，可以有效的改善棚户区居民的生活环境，减少城市的动荡因素，实现社会的和谐稳定和长治久安。棚户区改造项目由于工程量大，需要大量的资金，在改造过程中存在着一定的融资风险，这就需要政府和市场在改造过程中针对不同融资方式所可能存在的风险采取相应的防范措施，提前进行有效的疏通，进而减少棚户区改造项目所面临的压力，早日完成棚户区改造，让棚户区居民早日实现安居乐业。

参考文献：

[1]付瑞平.PPP融资模式在棚户区改造中的运用优势[J].经营管理者，2015（08）.

作者简介：

宋平，吉林省辽源市财政局，吉林辽源。