以“四个平台”标准化创新 促基层社会治理转型升级

虞爱娜

摘要：论文以基层社会治理为研究对象，阐述了基层社会治理标准化的意义，梳理了我国基层社会治理标准化相关研究成果，再以浙江省“四个平台”基层治理体系为例，从全科网格、“四个平台”建设与管理等多个方面进行标准化探索，并给出了基层社会治理标准化的建议。

关键词：基层治理 社会治理 治理体系 标准化 四个平台

Probe into Standardization of Grassroots Social Governance Under the Background of New Urbanization ——Taking ‘Four Platforms’ Grassroots Governance System of Zhejiang Province as an Example

Yu Aina（Wenzhou Institute of Standardization）

Abstract： This paper takes grassroots social governance under the background of new urbanization as the research object， expounds the significance of grassroots social governance standardization， sorts out the relevant research results of grassroots social governance standardization in our country， and then takes the grassroots governance system of " four platforms" in Zhejiang province as an example to carry out standardization exploration from many aspects such as general practice grid， construction and management of " four platforms"， etc.， and gives suggestions on grassroots social governance standardization.

Key words：  grassroots governance， sosial governance， governance system， standardization， four platforms

1 引言

党的十八届三中全会首次正式使用了“社会治理”的概念，明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。新型城镇化是我国善治目标实现的重要路径，也是我国社会治理现代化的必要环节。基层社会治理是我国社会治理的重点和难点，社会治理的成效体现在基层，活力源泉也在基层。随着城镇化进程的加速，当前基层社会治理面临诸多难题，比如，基层权力有限但过度负重，出现人口管理难、矛盾化解难、安全防控难、基层管控难、服务供给难、队伍建设难等问题。政府需要从控制型向服务型转变，在治理中提供服务，在服务中促进治理，提高服务效能，缩小服务半径。标准作为提升治理现代化的重要手段，在我国经济社会发展中有着越来越重要的地位和作用，通过标准化的介入，基层社会治理将更加趋于规范。

2 基层社会治理标准化的意义

2.1 标准化加快基层社会治理法治化

通常情况下，法律涉及的层面具有典型的上层建筑意味，更侧重于立法机关从规制法律主体的法律关系角度出发，构建带有宏观性、普遍性、约束性及长远性的权利义务及责任追究体系，而对基础性、技术性、具体的、微观的、多样的乃至多变的社会事物无法及时准确规范或预测到位，既难以围绕基层某些细节大花篇幅，也难以针对基层社会治理的具体操作详尽描述，而这恰是标准的长处。标准作为软性法律的一种重要表现形式，偏向于微观、技术和操作层面，通过标准制定实施，可以细化法条内容，弥补成文法不足，有利于检验和修正制度构想，有利于加快法治进程。

2.2 标准化促进基层社会治理精细化

党的十八届五中全会提出社会治理要精细化。标准化是精细化的前提，通过对基层社会治理结构、信息资源平台、人员队伍、制度保障和服务等一系列的标准化建设，使治理架构更科学，治理机制更健全，工作事项进一步细化，工作流程进一步规范，评价体系进一步完善，构建治理与服务并重的网格化服务管理新格局，推动管理的扁平化、精细化、标准化和可视化。

2.3 标准化推动基层社会治理现代化

标准化是治理现代化的基石，标准可发挥贯彻上级政策法规和固化基层通行做法的桥梁作用，可发挥明晰对外服务要素和规范对内管理流程的载体功能。离开标准化，治理现代化就无从谈起。浙江省大力倡导“标准化+”基层社会治理，通过枫桥、杭州等地先试先行的实践经验，利用标准化工作推进基层社会治理体系和治理能力现代化进程。

3 我国基层社会治理标准化研究成果

在西方语境下，重在强调政府的社会服务职能，社会治理及其标准化的提法并不多见。我国社会管理标准化的专门研究还比较少。马俊达对社会管理视阈下的标准化问题进行了研究，提出了现实语境下社会管理标准化概念及其公正性、政策性、民主性、专业性、层次性、动态性等主要特性，从改善社会发展质量、健全社会管理体制、强化基层社会管理能力等角度分析了当前开展社会管理标准化建设的积极意义和现实需求，从宏观层面有针对性地提出了推进社会管理标准化建设的具体措施建议[1]。李凌松指出，北京东城区借助服务标准化作为“技术路线图”来提升网格化社会服务管理体系建设水平，取得了明显成效，但网格化社会服务管理标准化建设系统的理论指导和整体规划还有待加强，标准体系尚待进一步完善[2]。俞可平认为，标准化是治理现代化的基石，并提出标准化关系到国家治理的制度化、科学化及国家治理的改革和改善[3]。洪丽君以厦门市海沧区社区治理标准化为例，通过社区网格化标准化，实现了对网格化管理的流程再造和改善，进一步巩固和提升社区管理和服务的质量，促进网格化管理模式的创新和扩散[4]。陈怡晨、张鑫等介绍了“枫桥经验”基层社会治理标准化建设的主要做法，包括构建基层社会治理标准体系，编制一批核心标准项目，建立标准化实施推广队伍，持续实施和改进标准体系等，提升了浙江省诸暨市枫桥镇自身基层社会治理的规范性[5]。龚贺、盛立新等认为应将标准化原理与方法引入社会管理领域，将标准化原理与方法引入社会管理领域，充分发挥标准化的基础性技术支撑作用，是加强社会管理的新思路、新方法、新趋势，应增强对社会管理标准化工作的重视，组建國家社会管理标准化专业技术委员会，加快相关标准制定工作[6]。北京、四川、山东等省市目前也在交通、环保、旅游、公共安全等多个领域建立起标准化发展规划和标准体系框架，有效推进了社会管理、社会治理领域相关工作的科学化、规范化和制度化。

4 浙江省“四个平台”基层社会治理背景

在基层社会治理创新上，浙江省一直在先行探路。从杭州市开办“我们圆桌会”栏目保障公民对城市公共事务的参与权、推进公共决策的民主化到温州市出台全国首个政府职能向社会组织转移规范性文件，建立行业协会商会承接政府职能转移的科学机制，从“网格化管理、组团式服务”管理服务新模式，到法治、德治、自治“三治合一”基层治理新机制……社会治理的能力和服务发展的水平，在不断自我提升、超越。

推进基层治理体系和治理能力现代化，亟须破解两大难题：一是事在乡镇（街道）与权在县里的矛盾，乡镇（街道）“单薄”的管理职权与繁重的工作任务严重不匹配;二是乡镇（街道）统筹协调与部门派驻机构的矛盾，县乡断层、条块分割、“两张皮”的问题普遍存在，难以形成工作合力。为破解此类基层治理难题，2016年9月，浙江省委办公厅、省政府办公厅出台了文件《关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》，为全面提升乡镇（街道）社会管理和服务群众水平指明了方向。基层治理体系“四个平台”是一个资源集合平台，它运用矩阵化管理理念，对乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行整合，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，并以综合指挥、属地管理、全科网格、运行机制为支撑。通过机制创新，统筹县乡条块力量，真正让乡镇（街道）这个龙头挺起来，增强乡镇（街道）管理服务功能，切实抓好“放管服”改革的承接和落实，着力实现治理体制由分割向融合转变，治理架构由垂直向扁平转变，治理主体由单一向多元转变，全面提升基层社会管理和服务群众水平。

5 “四个平台”基层社会治理标准化探索

5.1 职能定位及运行流程标准化

“四个平台”是以建立的县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的综合指挥系统为依托，形成信息收集（县级平台交办及网格上报信息）—分流交办—执行处置—日常督办—信息反馈—督查考核，实现“受理、执行、督办、考核”闭环管理，从而加强各平台运行及交办事项办理情况的监督、检查，进而提升基层社会管理和服务群众的水平。因此，“四个平台”的建设、运行、管理的标准化不可或缺。应形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个工作平台的功能定位和职责标准，并对平台信息化建设提出规范性要求，完善各部门工作联系机制、协调联动机制、研判预警机制等配套机制建设标准。同时，应形成统一的“四个平台”基本流程，对信息收集要求、收集方式和信息等级划分进行细化，对网格人员、社区及乡镇（街道）等不同层级的流转进行规范，对信息处理时效提出要求，同时，加强“四个平台”运行管理制度建设及各层级的工作考核标准制定。

5.2 全科网格标准化

网格是“四个平台”的基础支撑，全科网格构成一个信息收集端，触角无缝覆盖乡镇（街道）。浙江省全科网格是在原有综合治理的基础上，将行政执法、环境保护、安全管理、食品药品监管等民生服务事项纳入网格，统筹职能、力量、资源和经费，实现全网覆盖，发挥综合性功能，实现“多元合一、一员多用”，打破了原来各自为战的局面。在整合各类资源的基础上，应将标准化手段融入到全科网格的建设与管理考核机制中，统一全科网格在信息采集、政策宣传、社情民意联络、矛盾纠纷调解、社会事务管理、网格居民服务等方面的功能定位，围绕网格化的人、地、事、物、情、组织六大要素，形成全省统一的网格划分标准，建立网格准入事项目录标准，建立社区编码规则、网格编码规则、案（事）件編码规则、部件编码规则、专业部门编码规则、自然幢（院落）编码规则、房屋编码规则等统一编码规则[7]，形成网格组织架构及人员配置标准，规范专兼职网格人员的工作职责、内容、培训与绩效考核等，突出网格人员作为乡镇（街道）党委、政府的“触角”“耳目”作用，加快形成全科网格的一系列标准，促进网格管理服务的精细化管理。

5.3 网格事（部）件标准化

事（部）件标准化管理的目的是为了具体化和定量化基层社会治理的对象，规范网格人员上报采集的信息，以便综合信息指挥系统精确掌握管理对象的属性、状态、位置、数量、详情描述等信息，分流交办至各个平台（部门）进行执行处置，实现城市管理空间、管理对象以及城市管理信息的采集与传输的准确定位和精确管理。可参照GB/ T 30428.2—2013《数字化城市管理信息系统 第2部分：管理部件和事件》的要求，再结合各基层的实际情况或已有的政策文件规定，将所在区域的事件和部件进行分类、编码，形成网格具体工作标准，规范各事件、部件的操作处置流程。部件管理类型可从公用设施、交通设施、市容环境设施、园林绿化设施等几方面考虑，事件管理类型可从市容环境、宣传广告、施工管理、街面秩序、突发事件等几方面考虑。在形成事（部）件标准化顶层设计后，应推进网格地理信息数字化，运用地理信息系统、无线通信等信息技术和设备，建立各类部件和事件的空间及属性数据库，将基层网格的人、地、事、物、情、组织全部纳入管理服务范围，为城市的协同管理查询及业务分发提供可靠依据。

5.4 综合指挥标准化

如果把“四个平台”看成一个处理终端，那么综合信息指挥系统就是其高速运转的处理器，它对信息进行研判分析和命令指派，强化纵横联动统一性。综合信息指挥系统应依托视频监控系统与道路监控探头等，通过显示器或者大屏幕能够直观显示城市管理的相关地图信息、案卷信息和相关详细信息等全局情况，并可以直观查询显示每个社区、网格人员、部件等个体的情况，直接指挥该地区各类事件的管理，监督各类事件的处理进展情况，实现对基层治理情况的总体把握，实现与各县（市、区）基层综合信息平台数据共享交换。因此，应建立综合信息指挥系统的建设与运行标准，明确在岗人员配置、职责、设施设备以及基层信息平台的管理，确保信息流转顺畅。

5.5 信息平台标准化

作为基层社会治理新模式的“四个平台+全科网格体系”，旨在打破各部门的信息“孤岛”，解决矛盾纠纷处理、治安及安全隐患处置等基层社会治理的多部门联勤联动。通过信息系统对接整合，即多网合并、网网整合、网间沟通，形成全省统一的基层治理“四个平台”信息系统，并推动各县（市、区）基层平台功能开发，实现省级信息系统、省协同平台及各基层平台信息对接的标准化，统一信息资源共享和交换过程中所必需的技术标准规范，从而打造一个集中统一、信息共享、功能完善的信息系统。整合基层各类信息采集APP，确保网格人员规范地录入采集的基础信息，并在信息系统内实现各类信息分类分层转交办理，实现跨部门、跨地区、跨行业的联动治理格局。通过信息化标准化提升基层治理水平，逐步构建一个天上有云（云计算中心）、地上有格（社会治理网格）、中间有网（互联网）的新型社会服务管理信息化支撑体系。

6 建议

（1）社会治理标准化相较于工业、农业领域的标准化更侧重于公共资源分配、管理规范与服务提供，具有依法行政的重要意蕴。因此，在开展标准化工作时，应既强调标准制定的政策依据，也重视标准实施的政策效力，必须在尊重和遵循已有规章制度的基础上，结合发展趋势和一线工作实情，将同一事件的各类政策法规条款汇聚提炼为操作性强的标准条款，发挥出标准对宏观政策的细化、补充与联动作用。

（2）社会治理标准化相较于技术领域的标准化需面对更复杂的主体、需求与问题，引导公众自觉自愿地执行标准，从而达到社会共治。因此，在标准化工作开展时，需更加重视民主作用的发挥，更加强调社会广泛参与和各方利益协商一致。必须坚持开门制定标准，鼓励各级各类主体参与标准编写，及时广泛征求各方意见和建议，促使社会广泛接纳。重在坚持标准透明运行，以推荐性标准为抓手，鼓励和引导基层组织和社会成员主动采纳和执行标准，更好地调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，促使管制型社会管理向服务型、柔性化社会管理转变。

参考文献

[1] 马俊达.社会管理视阈下的标准化问题研究[J].社会管理，       2012（6）：120-128.

[2] 李凌松. 地方網格化社会服务管理标准化建设研究：第十一    届中国标准化论坛论文集[C]. 北京：中国标准化协会，      2014：1344-1349.

[3] 俞可平. 标准化是治理现代化的基石[J]. 理论学习，2015    （11）：56.

[4] 洪丽君. 社区治理的标准化路径探析——以海沧区社区管     理标准化为例[J]. 中国标准导报， 2016（09）：36-98.

[5] 陈怡晨， 张鑫， 卢若霞. 标准化推动基层社会治理的实践      与启示——以浙江“枫桥经验”为例[J].中国标准化， 2017    （23）：140-143.

[6] 龚贺， 盛立新， 陈培叶. 社会治理中标准与法律法规政策      的协同机制研究[J].标准科学， 2017（12）：84-87.

[7] 郑凌.福建省网格化服务管理信息平台构建关键技术研究[J]，     福建电脑， 2016（10）：77-78.