底线思维在村庄规划中的应用探索

宋晓璐 程艺 王皓宇 高宜程

摘要：以规划引领推进美丽乡村建设，是实现乡村振兴的有效途径之一。通过在北京市门头沟区马栏村村庄规划实践探索发现，在村庄规划编制过程中运用底线思维有助于落实空间管控目标，协调各部门利益需求，实现村庄资源统筹配置。本文在综合分析马栏村村庄规划编制的突出问题基础之上，构建基于底线思维的马栏村村庄规划编制总体框架，提出了底线思维导向下村庄规划编制的具体策略，以期为乡村振兴发展提供规划思路和相关参考。

关键词：村庄规划；底线思维；多规合一；马栏村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.006？中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2019）05-0033-07？文献标识码：A？？？？

Research on Village Planning Based on Bottom Line Thinking： Taking Malan Village in Mentougou District of Beijing as an Example

SONG Xiaolu， CHENG Yi， WANG Haoyu， GAO Yicheng

[Abstract] Planning to promote the construction of beautiful countryside is one of the effective ways to achieve rural revitalization. Through the practice of village planning in Malan Village， Mentougou District， Beijing， it is found that the use of bottom-line thinking in the process of village planning can help to implement the goal of space control， coordinate the interests of various departments and realize the overall allocation of village resources. Based on the comprehensive analysis of the Malan Village， the project team built the overall framework for the Malan Village planning based on the bottom line thinking， put forward the bottom line thinking under the village planning the overall thinking and specific strategies， in order to provide planning ideas and related to rural revitalization of the development of reference.

[Keywords] village planning； bottom line thinking； multiple-plan integration； Malan Village

引言

底线思维是一种重要的思维方式，具体指充分估计困难和阻力，设定调整错误的可承受区间，继而坚守底线，严防出现颠覆性的失误，同时充分挖掘潜力、激发动力、释放活力，为更好的发展预留空间[1]。2019年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团的审议时强调“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”，进一步指出在规划编制过程中坚持底线思维的重要性。底线思维在城乡规划领域应用十分广泛，渗入各部门的专业规划之中，并在各领域强化管控[2]。例如宁波市依据《城乡规划法》在城市总体规划中划定禁建区、限建区，依据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》在土地利用总体规划中划定限制建设区和禁止建设区，并从环境准入的角度在环境功能区划中明确限制开发区、禁止准入区等底线区域[3]。

底线思维有助于保障城乡发展核心管控要素[4]。运用底线思维的工作方式执行空间功能引导、建设总量分解等管控策略，可实现保护资源環境、保障生态安全、促进可持续发展的目的。同时，底线思维是“多规合一”工作的基本导向[5]。当前不同管理部门各自为政，形成多种管控模式，并划分多种管制分区，导致空间资源利用不协调，各种空间规划之间相互掣肘。通过“多规合一”等协调手段，空间管制之间的矛盾得到有效缓解。

村庄规划作为村庄未来建设发展的重要指导性文件，需要严控资源发展要素。乡村地区经济体量小，发展模式单一，问题复杂而具体，村庄规划的实施具有资金来源少、制度不规范、利益主体难协调等多方面的问题。在新时代背景下，村庄规划还具有促进城乡融合发展、坚持保护建设并重、推动实现乡村振兴等历史使命和特点[6]。保留乡村的重要生态资源，同时让乡村在有限的空间内发挥出最大的价值，产生有效的经济效益、社会效益和生态效益，促进实现乡村振兴，是当前村庄规划编制的技术难题和重大挑战[7-8]。

树立村庄规划从“底线思维”到“底线规划”的转变，将底线思维应用于村庄规划领域，能够有效保障乡村地区可持续发展的基本要素[9]。一方面，通过划定明确的底线区域，实现有效管控建设用地，保护生态环境，增强乡村地区土地利用的规范性；另一方面，通过协调各部门划定的底线，在不影响控制范围的基础上使村庄得到最大限度的发展。随着国家乡村振兴战略的提出，乡村尺度的相关规划仍有深入研究的空间。本文以北京市门头沟区马栏村为例，深入分析村庄规划编制过程中面临的资源协调问题和不同利益主体的诉求，构建底线思维引领下的村庄规划编制方式，在多方参与主体之间建立有效的协调机制，为做好村庄规划探索一种保护核心发展资源、有效协调推进的村庄规划编制机制。

1研究综述

现有研究主要运用底线思维处理城市问题，通过划定生态保护、耕地保护等红线，加强政策管制，防止城市无序扩张蔓延，并通过空间管控保护自然资源、历史风貌等城市资源不受无序发展的侵害。底线规划主要着眼于空间层面，研究者普遍关注城市或城镇等较大尺度层面的规划限制因素，例如张兵等基于“多规合一”的手段编制《海南省总体规划（2015—2030）》，指出各部门或许可以在划定“管控界线”的同时，深入研究其他适应于发展新趋势、新问题与新要求的管理办法，强调在部门的全方位协同中来寻找解决问题的对策[5]。于艳华等运用“反规划”和底线思维理念，系统梳理科尔沁左翼后旗土地利用数量，构建了土地利用的理想空间格局[10]。随着乡村振兴战略的提出，乡村尺度的相关规划研究和实践，尤其是“多规合一”方面的相关内容，仍有深入的研究空间。

底线规划不仅包括底线管控，还有运用底线思维实现弹性管控、多方参与等内容。例如张平等运用“刚弹结合”的方法对控制性详细规划的编制进行了探究[11]；郑雷等指出控制性详细规划管理过程中应该建立弹性管控体系，提升引导性指标的法定地位[12]。石坚等的研究发现，在村庄规划编制过程中应实现多方参与，促进土地利用的优化和经济利益的分配[13]。总体来说，底线思维和底线规划方面的研究以规划编制实践为基础，研究视角呈现多元化的特征[8，14-15]。

2底线思维导向的村庄规划编制方法探讨

2.1 底线要素

2.1.1政策底线

为了有效应对城市发展面临的严峻生态环境挑战，转变粗放扩张式增长方式，全国各地均提出土地空间资源“减量发展”的政策。其中，统筹以乡镇为基本单元的集体建设用地减量发展是重要手段。以北京市为例，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出“2020年集中建设区外集体建设用地（不含特交水建设用地）规模由现状956平方公里减到880平方公里左右，2035年减到700平方公里左右”的发展目标，明确了“重点实施集体建设用地减量，大力推进农村集体工矿用地整治，积极稳妥推进农村居民点整理”的建设任务。守住“减量发展”的政策底线，防止城镇空间无序蔓延，实现村庄产业用地规模精简等内容是规划编制需要落实的重要方面。

2.1.2空间底线

根据红线的类型和管控强度，将村级层面的底线划定为刚性管控底线、分级管理底线两种类型。刚性管控底线划定后不得更改，主要包括生态保护红线、永久基本农田控制线、自然保护区核心区和缓冲区范围线、地表水源和地下水源一级保护区范围线、重点生态公益林范围线、风景名胜特一级区范围线、森林公园核心区和保育区范围线；分级管理底线划定后，采取分层级分强度管理措施进行保护与规划，主要包括生态控制区范围线、蓝线、紫线、黄线。

2.2 技术路线

在资源管控约束性逐渐加强的新形势下，以底线思维为导向编制村庄规划，不仅可以明确开发管控界限，提高村域范围内的空间利用效率，而且可以有效保障村庄持续发展的基本要素，维护村庄发展的生态环境。在“用地减量、功能疏解、生态保护”的目标下，着重解决马栏村村庄规划面临的矛盾与冲突问题，创新乡村用地规划建设的管控思路，强化村庄规划的整体性与可操作性，运用底线思维探索村庄规划编制的技术路线（见图1）。

2.3 规划策略

2.3.1刚性管控禁建空间

村级的空间管控需明确村域空间限制要素，合理安排农业空间和生态空间，避免因为过度改造和开发造成对生态用地的破坏。运用底线思维加强底线管控，是村庄规划实现刚性管控的重要手段，同时也是底线思维的集中体现。刚性管控村域空间，落实各条底线，划定不同级别的空间管制区域，有助于保障各类用地、生态环境、历史文物等发展资源，形成一整套统领全村域的生态保护、林地保护、耕地保护和历史文化保护等约束性的规划要求。

2.3.2分级管理限建空间

划定村级层面生态控制区范围线、蓝线、紫线、黄线后，采取分层级分强度管理措施。例如，根据《北京市村庄规划导则》对紫线的定义，即划定历史文化名村和传统村落等的保护范围界线，以及文物保护单位、历史建筑、重要地下文物埋藏区等的保护范围界线。紫线划定后，紫线范围内的建筑物和构筑物不得以任何名义拆除或翻建；翻建存在安全隐患的传统风貌建（构）筑物，建筑面积不得超过原居住建筑的总面积，建筑高度不得超过规划高度控制要求，并且在建筑風格、体量、色彩、施工工艺、建筑材料等方面，要延续当地传统民居建筑的建造形制与风貌特征。

2.3.3弹性规划指标突破

在“减量规划”的政策底线下，弹性划定村庄建设用地控制线。不同村庄由于所处区位不同、村庄自身的发展条件不同，城乡建设用地减量的幅度、实现的路径也各不相同。其中宅基地减量一般不做硬性要求，产业用地则根据一定拆占比、拆建比腾退落后产业。弹性划定村庄建设用地控制线是指统筹安排村域范围内可进行减量的建设用地，在账面上与新增的城镇建设用地指标平衡挂钩，最终实现优化用地结构、集约用地指标的目的，合理引导村庄集体建设用地减量发展。

2.3.4上下协同落实管理

上下协同落实管理是底线规划的重要内容。构建村庄规划编制及实施的沟通协调机制，有助于改变过去村庄规划与区镇规划不协调的做法，建立区—镇—村联动机制，将冲突点和矛盾点变成规划编制和管理实施的着力点[16]。村庄规划提出了建立以村民为主体，规划组、政府、企业及社会组织共同参与的协作式规划编制方法，需考虑村庄空间管控的单位部门及镇政府、村委会、村民对村庄发展的意愿和诉求。在村庄规划编制过程中，应遵循“多方协作”“以人为本”的基本原则，通过村民代表大会、村庄规划对接会、村庄规划汇报会等多种形式，及时沟通各个层面、各个单位对村庄发展的意愿，坚持严守村庄底线范围、保护核心发展资源的基本原则，积极协商各部门的发展需求，引导各部门、各利益主体在“以保护为主，村庄发展协调推进”的观念上形成共识，实现多方参与共同推进村庄规划编制。

3 马栏村底线规划的实践探索

马栏村位于北京市门头沟区斋堂镇辖区内，2018年被评为北京市第一批市级传统村落。村庄红色历史文化突出，例如北京市第一家由农民集资建立的村级陈列馆——冀热察挺进军司令部就座落于该村。除红色旅游资源外，村域范围内有马栏林场、马栏黄土等标志性自然生态旅游资源。

3.1 马栏村规划编制中面临的核心问题

3.1.1发展诉求有差异，技术标准不统一

村庄规划不同于城市规划或大尺度空间的规划设计，更多地关注未来产业发展方向和用地空间布局规划，有着编制内容具体、针对性强等特点。多种类型的规划均对马栏村发展做出指引，例如上版村庄规划《马栏村村庄规划（2006—2020年）》《北京市门头沟区斋堂镇马栏村传统村落保护发展规划》《八路军冀热察挺进军司令部旧址保护规划（2015—2030年）》及斋堂镇层面的《北京市门头沟区斋堂镇土地利用总体规划（2006—2020年）》等。不同类型的规划方案体现了各方不同的发展诉求，例如《北京市门头沟区斋堂镇土地利用总体规划（2006—2020年）》，以明确了马栏村的用地安排与管制范围，《北京市门头沟区斋堂镇马栏村传统村落保护发展规划》划定村庄用地的“核心保护区”“建设控制地带”并实行不同管控措施。但各类规划主导编制单位的不同，再加上研究领域和城乡规划行业自身工作领域侧重点不同等客观原因，使得各版规划缺乏科学统一的技术标准。例如各版规划使用的现状数据信息精确度不统一、传统保护发展规划未充分考虑村庄公共服务设施的规划、旅游发展规划对村域内建设用地的认知有局限性等现象普遍存在。这种“多版规划并行”的情况给村庄规划的实施带来一定不便，造成了现在村庄发展方向不明确、用地缺乏统筹规划的局面。

3.1.2现实情况与村民、村集体意愿冲突

编制过程中极易忽略村庄繁杂而具体的现实问题。例如，如何解决村庄土地产权冲突、宅基地占补平衡矛盾，以及拆迁成本问题等。村民是村庄规划的主要利益相关方，村庄规划的产业发展方向、用地布局调整、公共设施配套等都直接关系到村民切身利益。《北京市村庄规划导则（试行）》也明确提出了规划过程当中要“尊重村民意愿”的原则。马栏全村有户籍人口600余人，其中有400多人长期在外务工，利益诉求各异。由于村民对政策和村庄规划的作用了解有限，其诉求关注的更多的是跟自己直接相关的基础设施建设部分。除了回应村民诉求外，村干部作为村里对外对接政府、企业，对内组织实施村庄规划和村内事务管理的主要人员，对村庄发展存在的问题、利益诉求、发展设想等有一定的想法，对有关政策和村庄规划的作用也有一定理解。北京市村庄规划要落实用地减量的新目标，在此背景下如何解决村民和村集体的诉求冲突问题是规划编制的一大难点。

3.1.3部门管控严格，协调难度大

本次村庄规划涉及的利益主体涵盖多方面，除了马栏村村民、村干部之外，还有斋堂镇政府、区各部门等，在村庄未来发展设想、管控要求和利益诉求上，各有各的立场和诉求。从程序上，斋堂镇政府是村庄规划编制的责任主体，负责协调推进村庄规划编制工作。在此过程中，镇政府需要统筹考虑镇域范围内村庄整体布局和村庄间的平衡；门头沟区政府相关部门主要包括规划、土地管理、农村建设、水利、生态环保、文物保护等部门，各自在自己管理范围内有部门的管理要求。例如村域范围涵盖了“五线”管控的所有地域，受到各部门管理权限的制约，规划过程中若未与各部门的管理要求衔接，则会导致村庄规划内容难以落地；产业发展方向及产业项目设置必须要与土地利用相衔接，否则导致引进项目难以得到用地批准等。协调各部门和村庄发展的利益诉求，是村庄规划编制的一个挑战。

3.2 马栏村底线规划具体实践

3.2.1校核检测现状数据，统一用地标准

规划组在斋堂镇政府提供的马栏村2016版土地变更调查数据和1：1000地形图数据的基础上，结合卫星遥感影像数据，综合校核用地现状图，将冲突地块进行标注，与村委会、镇政府沟通讨论用地性质的界定，最终形成一张现状用地图，为下一步规划做好基础准备工作。

由于马栏村是历史保护名村，村庄集中建成区内可供发展的产业用地十分紧缺。规划组实地调研发现村域范围内共有10.45公顷的采矿用地（荒废），通过研究采矿用地的现状情况和发展条件，为下一步腾退实现村庄产业升级、设置村庄发展备用地，以及增减挂钩、增存挂钩和人地挂钩等指标的落地做好准备。

在用地标准方面，比较分析马栏村现行村庄规划用地分类与土地利用现状地类之间的差异，优化、改进现有村庄规划的用地分类，统一用地标准。结合现状调查、规划实施管理的需要，协调用地分类标准。基于《北京市村庄规划导则》提供的用地分类，制定村庄规划用地平衡表，为绘制“一张图”做好基础工作。

3.2.2“刚弹结合”管控村域空间

以马栏村为例，村庄规划编制的核心管控要素包括生态保护红线、基本农田保护区、林地保护区和村庄五线。规划组以国土部门提供的马栏村村域范围为基础，逐一落实涉及到马栏村村庄规划的管控分区，包括历史文化保护分区、林地保护分区、村庄五线划定、生态红线保护区、基本农田保护区，并最终形成统一的空间管制分区图。通过全面系统地梳理马栏村村庄规划的底线，对各条底线提出相应管制要求，有效地防止村域农业空间和生态空间不受相关建设活动的破坏，加强生态用地保护。

生态保护红线方面，规划根据门头沟区生态保护红线数据落实在村域的南侧。该片区有良好的生态景观资源，本着“保护生态资源、严格落实生態保护红线范围”的原则，将此片区设置为禁止建设区，不在该处策划不符合主体功能定位的产业项目，不在此片区内布置建设用地。

基本农田保护控制线方面，根据门头沟区土地利用总体规划中基本农田的范围与位置划定永久基本农田保护控制线，形成基本农田保护区。根据《基本农田保护条例》的相关规定，该片区是禁止建设区，在现状用地校核的基础上，核实基本农田的坐标与范围后，通过实地调研与影像图落位的手段摸清目前占用的基本农田的情况，并将其腾退为农业用地。同时，规划方案中避免对该片区进行开发建设。

蓝线方面，考虑到易受洪水威胁的山地地形因素，马栏村蓝线为马栏沟十年一遇淹没线和大三里沟淹没线。规划组将马栏村现有用地与水务部门提供的蓝线进行校核，腾退蓝线范围内的其他建设用地和产业用地，并对其实行强制性管制。对于蓝线与村庄宅基地冲突的片区则提出“近远期结合”的规划策略，即近期采用设立防洪堤、加固围墙等保护策略、远期搬迁腾退。

紫线方面，在上版规划《北京市门头沟区斋堂镇马栏村传统村落保护发展规划》的基础上，规划划定紫线范围为司令部旧址陈列馆、戏台和古庙院落围墙外皮5米范围。紫线范围内的用地性质不得随意改变，不得进行对历史文化街区和历史建筑的保护构成破坏性影响的活动。除了严格控制紫线内建筑物，对于传统村落的街巷肌理、建筑风貌、戏楼小品等历史空间实行分级管控的策略，划分核心保护区和建设控制地带。其中，核心保护区范围内的建筑物面积、高度均不得超过传统风貌建筑物，风格上延续当地传统民居建筑的建造形制与风貌特征；建设控制地带的建筑物建筑高度严格控制在限高范围以内，风貌上与传统建筑相协调。

林地保护方面，结合林业保护规划相关内容，马栏村的林业用地实行分级管理的策略。村域内无Ⅰ级林地，对Ⅱ级林地实施局部封禁管护，鼓励和引导抚育性管理，改善林分质量和森林健康状况，禁止商业性采伐。Ⅱ级林地内除现状建设用地外，不新规划建设用地，严格保护林地资源。Ⅲ级林地、Ⅳ级林地则适当策划了“枫叶园”“叠水步道”等旅游产业项目，均选择了质量不高的林地，对于优质的林地仍采用严格控制、限制采石取土的措施加以保护。

在保证底线管控的基础上，在不突破马栏村建设用地规模、基本农田保护区等约束性指标的前提下，规划实行“增减挂钩”的用地策略。按照“地随人减、优化结构”的思路，腾退村域范围内落后甚至废弃的产业用地、采矿用地后，增加引导村庄产业可持续发展的新功能、新业态的其他建设用地，同时将存在地质灾害危害隐患的房屋（共计6700平方米）集中迁至村庄东南部。这在一定程度上缓解村庄发展对于用地的需求，既落实了刚性约束的前提，又为村庄发展适当“留白”，较大提升村域用地的兼容性，有效避免教条式规划，同时也为村庄未来发展的机遇和不确定性预留空间，实现“弹性规划”。

3.2.3建立沟通协调机制，实现驻村规划

为充分了解村庄基本情况和存在问题，规划组采取驻村的方式开展前期调研工作。驻村调研期间，对村庄现状及存在问题进行摸底清查，与斋堂镇有关领导、村干部交流马栏村各类空间管控的标准和范围，与村民座谈、发放调查问卷了解村民的基本意愿。形成初步方案后及时与斋堂镇及马栏村进行沟通协调，并召开村民代表大会听取村民意见。在与门头沟区相关部门进行协调听取部门意见后，马栏村规划公示，并最终完成村庄规划编制。在此过程中，规划组起到了收集各方资料、意见和想法，落实村庄规划方案中的底线管控要素的作用。

村民是村庄规划的主体。规划组采取驻村调研与“拉家常”的方式增强和村民的熟悉程度，建立良好的交流氛围。按照10%比例抽取村民进行深度访谈，详细调查居民个人和家庭基本属性、生活需求、规划设想等。采取问卷调查的方式，向村民发放问卷，详细调查整体了解村庄发展现状、土地利用、基础设施、交通情况等基本情况及发展设想。通过调查研究，得出村民需求主要集中在提升村旁绿化和庭院绿化，增设路灯，在村内增设快递点、养老院，改善医疗条件，适度发展民俗体验、农家民宿休闲旅游产业，并重视生态环境和文物古迹保护等方面（见图2）。

规划组充分重视与镇政府协调沟通初步方案的环节，并保持密切沟通。镇政府在规划编制中有着协调推进的作用，不仅起到规划编制责任主体作用，而且对于村庄规划编制本身也提供了必要的资料支持和修改意见。统筹考虑斋堂镇域产业发展布局，在马栏村庄规划定位上给予意见。统筹规划产业发展、用地布局和设施配套等内容，有效地优化了马栏村与周边村庄及斋堂镇的衔接。

除了与村委会、村民、镇政府沟通，规划组积极协调国土、规划、林业、水务等各部门在规划编制、规划管理、项目审批方面的冲突点和矛盾点，总体统筹各部门发展诉求，为在“一张图”上实现村庄空间资源、信息、管理和实施提供对策。例如为落实“两线三区”管控要求，生态环境保护与农民生活改善相协调，与山区乡镇生态化发展相促进，规划组与林业、环保相关部门沟通确定林地具体范围及生态保护红线和生态控制线范围，与水务部门沟通划定“蓝线”范围，积极落实“两线三区”划定、“五线”控制及“减量化”的要求。

4结语

在村庄规划过程中秉持底线思维方式，有助于解决各种矛盾性问题，保障乡村发展的核心要素资源，实现各方利益的有序协调。规划组应充分考虑各方意见，面对村庄规划编制过程中遇到的各种矛盾和问题，坚持底线思维，因地制宜编制村庄规划，促进村庄资源保护和经济发展。北京市门头沟区马栏村村庄规划的实践表明底线思维不仅可以运用在底线管控方面，还可以综合性的处理村庄规划编制过程中“刚弹结合”“上下协同”等问题。然而村庄规划也具有一定的复杂性，面对不同区域、不同类型、不同发展条件的村庄，往往具有不同的规划编制难度。村庄规划工作还需进一步创新，严格落实空间管控要求，力争解决实际问题，并协调各个部门的需求，统筹优化乡村空间功能布局，进而激发乡村经济发展活力。

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