国家干预主义视角下我国产业政策的发展方向

黄延芳

摘要：产业政策产生于国家干预主义思潮，在不同发展阶段的国家干预目标下有不同的偏向性。本文通过对日本和中国在战后至今产业政策的实践过程进行对比分析，得出日本产业政策的内容和手段对我国产业政策的启示意义，即在面对由于缺乏创新能力而导致的产能过剩问题上，中国可以借鉴20世纪70年代日本的培育扶持战略新兴产业的结构政策和以促进企业间有效竞争的组织政策，对我国目前缺乏竞争的产业政策实施效果进行优化，进一步以企业间的协调性竞争促进技术创新能力的提升，实现去产能。

关键词：国家干预主义 产业政策 产能过剩 企业技术创新

中图分类号：F121.3

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2019）03（a）-223-02

李克强在2017年政府工作报告中指出，目前中国经济形势缓中趋稳，稳中向好。经济结构不断调整，发展新动能不断增强。但同时，在步人工业化的后期阶段，我国经济运行仍然面临不少问题，产能过剩和需求结构升级矛盾突出，而这很大程度上是由不当的国家干预所造成，其通过产业结构的调整，人为压低资金成本扭曲需求结构，从而使市场微观主体的企业在政府创造的景气繁荣中为了防止产能短缺进一步追加投资，造成市场竞争的弱化和产能的进一步扩大积累。政府指导下的产业政策尽管在国内外经济发展的历史中发挥了重大作用，但如何从国家干预主义的视角下正确认识不同发展环境下产业政策的成效，如何制定出适合本国发展阶段的产业政策有待进一步总结和探讨。

随着2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出的“逐步确立竞争政策的基础性作用”，产业政策的理论和实践也迎来历史性转变机遇期。2016年以来，产业政策的是与非在学界引起了热烈的讨论，但仍存在不足之处，我国目前关于产业政策的讨论并没有在过去几十年国际经济学界的研究成果基础上做进一步讨论，只是极端地将我国面临的问题归为是否需要产业政策，而不是制定怎样的产业政策;另外一点不足之处是产业政策真正地引进地日本从70年代就开始反思其早期的产业政策，但目前在我国学者的讨论中，几乎没有人提到日本执行产业政策的经验教训。因此，本文基于国家干预主义的视角，对产业政策的演变历程进行梳理，继而对日本在国家干预下的产业政策进行分析，得出我国目前产业政策的发展方向以及在解决去产能问题上应该采取何种类型的产业政策。

1 中日国家干预下产业政策的实践

经过国家干预主义的萌芽期到目前的成熟发展时期，干预主义也逐渐从是否需要国家实施干预发展到国家扮演何种角色、在履行何种职能下，利用怎样的产业政策来弥补市场失灵、提升国际竞争力。目前，现代成熟的国家干预政策是指将审慎性和灵活性相结合，审慎性是指不对国家干预持迷信态度，在实施干预时考虑政府失灵对干预效果的影响，灵活性是指根据经济发展的不同状况和阶段，灵活地选择国家干预的手段或政策。

国家对经济的干预直接或间接作用于市场和微观企业，产业政策作为其实施方法之一，其政策范畴和理论形态首先产生于实施效果最为有效的日本，这标志着人类对产业政策的理性反思和逻辑提升达到了时代高度。同时，我国从建国之后也在国家干预主义的指导下采取了相应的产业政策，并且达到了各个阶段的政策目标和国家发展目标。

1.1 日本产业政策的实施

日本的干预思想在明治维新时期就已经大面积运用到经济发展中。在战前，虽然系统化的产业政策体系尚未出现，但已进入发育和体系构造的阶段。纵观战后日本经济的发展历程，基本遵循了日本政府产业政策的发展目标。

在经历了战后经济复兴时期和经济高速增长时期后，日本政府将赶超世界先进水平作为国家发展战略，产业政策的目标是实现产业的高级化和重化工业化，大规模引进欧美國家的先进技术，并开发自己的主导技术和核心技术。在持续高速增长近18年后，设备投资迅速增长，产业结构迅速实现高级化，经济逐步进入稳定增长期，石油危机以后，产业政策从追求增长型经济转为利用增长型经济。到了90年代后的全面国际化时期，日本经济的长期萧条成为了产业政策衰败的转折点，产业政策的作用极大削弱，其内容也由直接介入弱化为间接、诱导型的政策。进入21世纪后的后危机时代后，产业政策根据“新增长战略”提出了重振日本经济，全面提升产业竞争力的长期目标，且今后日本的重点在于创造“需求”为主、扶持文化产业等“软产业”出口、培养产业活力上。

1.2 中国产业政策的实施

我国干预主义思想的发展演变大致可以分为三个阶段，从建国初期到改革开放、接着到加入WTO至今，且干预思想的趋势是从战后经济恢复期浓重的国家干预主义即计划经济逐渐转向进一步开放市场，利用市场自发的调节机制与资源配置机制来实现经济的高速发展，发展到目前全球化背景下国家的适度干预。

同时，随着政府职能的进一步转变、国家干预主义的不断弱化以及市场作用的不断加强，产业政策的主要内容和作用手段也在发生变化。2000年以来至今，产业政策以促进重点产业升级与产业结构调整为主，产业政策不断细化、覆盖范围不断扩大，除了制定针对总体经济发展的产业政策外，针对重点产业的产业政策也不断增多。

目前，对于产业政策学界已经有非常多的讨论，且大多是对产业政策的实施效果进行经验分析。从其效果来看，产业政策的有效性不仅深受独特的中央与地方关系的影响，同时还在很大程度上取决于地方政府与企业的关系，而两组关系的变化又与不同地区的经济发展程度和市场化水平密切相关，表现为欠发达地区的政府在追求短期经济效益的偏好下会使得产业政策更容易偏离预期目标;市场化水平的提高有助于优化其实施效果（孙早等，2015）。另外，从产业政策中的税收优惠和研发补贴政策对产出增长率和全要素生产率增长的影响来看，其可以实现产出的增长，但却不能促进生产率的提高（舒锐，2013）。而对微观企业的技术创新能力的影响，选择性产业政策只激励企业策略性创新，企业为“寻扶持”而增加创新“数量”，创新“质量”并没有显著提高。从以上实施效果来看，中国目前通过资金或税收优惠实施的选择性产业政策不仅本身对微观企业没有发挥预期效果，还会受到市场环境和地方政府以及政府考核目标的影响。因此，在目前中国经济亟待转型的关键时期，需要依靠什么类型的产业政策促进产业升级和企业创新，中国产业政策的发展方向如何有待进一步探讨。

2 国家干预下我国产业政策的发展方向

青木昌彦强调，在产业政策制定与执行时，政府的角色是增进市场与增进社会，目的是让社会和市场发挥更大作用。产业政策的发展需要借鉴别国的有力经验，通过学习日本的产业政策经验，可以发现宏观方面的产业结构与技术政策和以促进市场有效竞争为目的的产业组织政策相结合，可以实现经济的快速发展以及技术的不断创新。

2.1 日本产业政策的借鉴意义

日本20世纪70年代中期至80年代初期为大力发展高科技产业时期，其经济环境特征与目前我国面临的状况较为相似，经济由持续高速增长向平稳增长转换，且技术发展由模仿创新改进的渐进式创新向突破性的自主创新模式转换，在国际市场上与美国的贸易摩擦不断加剧，同时国内仍面临一系列社会问题，如严峻的环境污染问题、城市化恶性膨胀带来的交通问题、农村人口大量外流造成的老龄化问题等。因此，对这一时期日本产业政策经验的借鉴有助于我国产业政策发挥更加积极的效果。其制定的产业政策的根本作用不是强调政府在市场中的主导作用，而是在指明技术创新道路的前提下，发挥企业主导型作用机制，通过企业主导和政府产业组织政策的辅助作用来促进市场的有效竞争，进而通过竞争性的市场状态及企业间的相互作用来引发大规模的技术创新，以促进经济的可持续发展。具体而言，这一时期日本政府在产业结构上，指出产业的重点领域和技术创新方向由物理科学转为生物科学和人体科学，为产业技术的发展方向和市场动向指明了方向;在产业组织上，通过对反垄断法的修改、卡特尔和企业兼并重组政策以及中小企业政策，实现了国内系列化结构下企业之间的有效竞争，从而使得日本的产业基础、技术水平有了极大的提高，经济结构实现转型，产业结构进一步优化，且在技术水平上，日本在43个主要技术领域已经赶上了世界先进水平，自主创新能力初步形成。

2.2 我国产业政策的发展方向

目前中国的产业政策最大的特点之一是限制竞争，也就是对在位大企业进行保护和扶持，而对来自中小企业的竞争与威胁进行较为严格的限制。正如许小年日前在谈到中国经济的创新问题时指出，中国目前面临的产能过剩问题实质是在产业政策保护下企业竞争力度的衰弱和创新能力的缺乏。其阻止了市场对资源的自发配置，导致落后的技术与市场经济结构得以维持，这种滞后的限制竞争的政策俨然已经不适应当前中国经济发展的现状。

在国家干预的视角下，对于产业政策未来发展方向的讨论，顾昕（2017）将产业政策概括为配置主义和协调主义，在市场与政府的角色对比中，强调协调主义下政府扶持者的角色与作用，认为应该学习日本发展协调性功能主义政策，以企业创新为中心，以社群机制为主导，同时发挥保护中小企业的协调作用，政府应以促进市场机制和增强社群机制作为基本职能。而江飞涛则从产业政策的社会性作用出发，提出未来中国产业政策的方向是以功能性产业政策为主体，以完善公共服务体系为核心，在推动产业政策转型时要更加注重产业政策制定程序和组织机制的转型。

我国在产业向信息化、智能化升级的结构转换关键阶段，为提高企业的技术创新能力，需要借助政府的力量，同时借鉴日本在70年代中期到80年代初的企业技术创新体系。首先，政府应对需要解决的技术难题进行合理的分析评价及预见，继续按照产业技术政策文件《中国制造2025》中指明的产业技术创新方向，大力发展智能制造工程与工业强基工程，利用尖端技术加大对传统制造业进行重点改造与绿色升级;同时，注重运用产业组织政策，发挥市场对资源配置的决定作用，为企业营造良好的竞争环境。积极推动企业重组，淘汰落后企业与落后技术，从而形成具有一定規模的企业，通过发挥其规模经济效用，提高企业竞争力和市场集中度，形成一个有效竞争的市场，为下一步企业自身进行高效率的技术创新和研发提供充足的资金与政策力量，使企业在较高集中度的市场技术外围网络中，加强技术信息传播与创新合作，形成具有中国特点的企业技术创新体系。

参考文献

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[2]刘社建.中国产业政策的演进、问题及对策[J].学术月刊，2014（2）.

[3]舒锐.产业政策一定有效吗—— 基于工业数据的实证分析[J].产业经济研究，2013（3）.

[4]薛春志.战后日本技术创新模式的演进与启示[J].现代日本经济，2011（67）.

[5]许小年.寻求经济增长新动力——以供给侧改革开拓创新空间[J].新金融，2016（1）.

[6]江飞涛，李晓萍.构建功能型产业政策体系的若干建议[J].经济研究参考，2017（12）.