基于社会危机事件的敏感档案开放问题研究

唐启

[摘要]社会危机事件敏感档案的开放就是指将围绕社会危机事件所生成的各类敏感档案，以多种形式向社会开放利用。其开放对促进档案馆工作转型升级和提升政治自信，繁荣科学、文化、教育事业具有重要意义。但敏感档案开放时间鉴定困难、利用手续繁杂导致其开放工作难以落实，应当努力提高国家政治自信及公民档案认知、促进档案局与保密局业务合作及法律协调和加快档案馆非涉密馆藏鉴定及资源开发。

[关键词]危机事件敏感档案档案开放档案保密

[分类号]G270

Research on the Open Issues of Sensitive Archives Based on Social Crisis Events

Tang Qi

（School of Information Management of Heilongjiang University， Harbin， Heilongjiang， 150080）

Abstract： The opening of sensitive archives of social crisis events refers to the process of opening and utilizing all kinds of sensitive archives generated around social crisis events in various forms. Its opening up is of great significance to promote the transformation and upgrading of archives work， enhance political self- confidence， and prosper scientific， cultural and educational undertakings. However， it is difficult to identify sensitive archives when they are open and to implement their opening work because of the complicated procedures. We should strive to improve national political self- confidence and citizen’s awareness of archives， promote the cooperation between Archives Bureau and secret bureau， coordinate the law and speed up the identification of archives’non-secret collections and the development of resources.

Keywords： Crisis Events； Sensitive Archives； Archives Opening； Archives Secrecy

档案从产生之日起就因是为统治阶级服务的工具而具有极强的保密性。16世纪，冯·拉明根、安德烈斯·博尼法西奥等学者就率先提出档案应该开放的主张，该主张也经由大革命后法国的《穑月七日档案法令》从观念上层建筑转化为政治上层建筑。在我国的改革开放40年中，档案体制伴随着我国上层建筑改革的大环境而进行调整。《中华人民共和国档案法》的颁布以及开放历史档案政策的出台使档案开放进入到了一个崭新时期。

“十九大”以来，党再次强调要全面推进依法治国，重申了要坚持人民的主体地位，保障公民的知情权及政治参与。2018年4月24日，国务院办公厅发布《关于印发2018年政务公开工作要点的通知》，其中明确表示：“要加强公开解读回应工作，围绕重点领域加大主动公开力度，围绕社会重大关切加强舆情回应。”社会重大关切的直接记录是敏感档案，舆情回应的有效方式就是开放其中可以开放的档案，落实政务公开，保障公众知情权。而其中，敏感档案由于其自身的敏感性，它的开放利用一直存在着开放不当或过度保密的现象。这就需要我们去探寻记录社会危机事件的敏感档案在开放环节出现问题的原因，探求促进敏感档案信息合理开放的途径，从而满足新时代对于档案开放及社会信息传播的客观要求。

1本体论：社会危机事件和敏感档案开放的理论耦合

社会危机事件，是指在人类社会的生产生活中，除去由自然原因引发的自然灾害，由人为原因引发的社会群体性危机、恐慌，并造成较为严重的社会损失的事件，诸如关乎国家安全的政治运动、军事行动、社会动乱。美国学者罗森豪尔特也曾指出：“危机事件是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构构成严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”社会危机事件一般具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响的社会性和决策的非程序化性等特征。

社會危机事件敏感档案，是指社会危机事件发生过程中及解决社会危机事件的过程中，围绕社会危机事件所生成和使用的各种档案。这种档案由于其记录事件的敏感性，因而也具有着极强的敏感性，这种敏感性表现在外就是极强的保密性。敏感档案和一般档案特性的对比如表1所示。

第一，从记录的事件内容来看：一般档案以记录社会主体的普通活动为主，而敏感档案则是以记录事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等敏感事件为主。第二，从保管期限来看：一般档案由于其记录事件的常态性和一般性，以短期保管为主，而敏感档案由于其记录事件的敏感性和重要性，绝大部分档案以长期保管为主。第三，从保密年限上来看：一般档案自形成之日起30年左右要向社会开放，而敏感档案由于其内容的特殊性开放年限一般大于30年。第四，从利用的过程来看：一般档案利用流程相对简单，限制较少，而敏感档案由于其内容的敏感性，利用手续相对复杂。

社会危机事件下的敏感档案开放，就是指将围绕社会危机事件所生成的各类敏感档案，以多种形式向社会开放利用。档案开放服务是档案事业的落脚点，而敏感档案的开放是档案开放中的关键一环，占据着重要地位。社会危机事件档案的开放是档案开放工作的敏感点和关键点，要处理好开放和保密的关系，合理促进非涉密敏感档案开放利用，保障公民知情权，发挥敏感档案信息的情报价值。

2价值论：社会危机事件敏感档案合理开放的程度分析

2.1适度原则——敏感档案合理开放的重要价值

其一，社会危机档案合理开放对档案馆角色调整具有重要价值。档案馆是公益文化事业单位，这是档案馆职能的应有逻辑，也是我国对档案馆角色的根本定位。所谓档案馆角色的转型升级，就是指档案馆向文化服务部门的转型，以及从档案保管场所向档案信息利用机构的转型和从被动式档案信息服务向主动式档案信息服务的转型。自19世纪法国大革命后的法国档案工作改革开始，档案馆应走向开放利用的主张才真正从理论倡议开始付诸实践。但是，长久以来，由于历史习惯的影响及公众心目中对档案机要属性的固有认识，档案的开放利用工作、档案的价值发挥以及档案馆的信息服务职能的落地一直都存在着一些问题。从辩证法矛盾论的哲学范畴来看，事物的主要方面、关键环节的转变影响甚至决定着事物性质的变化，并带动着事物其他方面性质的转变。社会危机事件敏感档案是档案馆中保存的记录社会重大问题，且相较于一般档案来说更具机密性的档案材料。该种特殊档案的合理开放会带动档案馆提升一般档案的档案鉴定工作质量、完善档案的开放利用制度并促进其实际开放职能的落地，从而真正实现档案馆向档案信息服务机构的角色转变。

其二，社会危机档案合理开放对提升政治自信，繁荣科学、文化、教育事业具有重要价值。社会危机事件档案的开放是一个国家政治自信的体现，这既体现了政府对人民知情权的尊重，也是人民当家做主的生动写照。同时，作为记录社会危机事件的敏感档案，其蕴含着丰富的知识单元，涵盖了各领域重要的情报信息。其开放工作的落实可以更广泛地消除知识孤岛现象，从而使档案馆更好发挥其存凭、留史、资政、育人之功能，推动繁荣国家的科学、文化、教育事业。

2.2过犹不及——敏感档案开放不当的消极危害

社会危机事件敏感档案的合理开放具有着重要意义和价值，然而对“合理开放”的把握也显得尤为重要，如果不合理、不合法、不适度地开放敏感档案，也会给社会带来消极危害。

其一，过度开放档案造成社会紧张。相当一部分档案关乎国家、组织、公民的政治、军事、安全等重大利益。作为主要承载机关记忆的档案馆而言，移交进馆的档案大多为国家各机关的档案材料，如果不能将敏感档案开放控制在合理范围内，忽视开放的内容范围、人员范围的话，难免会扰乱社会正常公共秩序。

其二，过度保密档案难以发挥价值。信息服务是档案馆工作的出发点和落脚点，信息在传递的过程中，其价值才能发挥。过度强调档案的机要性，就会使社会信息运转产生滞后，造成政府及公民之间信息沟通不及时、不对称，企业无法完全掌握市场环境，经营盲目，加大投资风险，危及市场安全。

3存在论：社会危机事件敏感档案开放现状及原因分析

3.1时间的徘徊：敏感档案开放时间鉴定更加困难

开放时间确立困难意即社会危机事件敏感档案很难判断其封闭期的时限。目前而言，社会危机档案的开放属于“滞后”中的“滞后”，这种开放时间确立上的困难在实际工作中就表现为一种被动的等待。具体原因如下：

第一，敏感档案开放的间接影响难于判断。这种困难如同再优秀的档案工作者也难以精准鉴定一份档案的价值，判断好销毁此份档案后是否绝对不会有人利用。一方面，档案的利用具有偶发性、随机性；另一方面，档案开放尤其关乎国家重大利益及敏感问题的社会危机档案开放的影响具有间接性、广域性及不可逆性。因而形成了时间维度的敏感档案的开放壁垒。

第二，行政改革相对滞后的影响。档案具有极强的政治性，即政治依附性，因而档案事业发展总是在大的政治环境下，与政治体制为核心的上层建筑同呼吸共命运。我国自改革开放以来，经济体制改革先于政治，政治自信有待提高。这种体制层面及自信层面的问题，在使得一般档案的开放都变得较为被动的同时，记录社会危机事件的敏感档案的开放利用就更显其被动性，这种被动性的具体的表现之一就是较难鉴定敏感档案的开放时间。

3.2流程的跋涉：敏感档案利用手续更加繁杂

即便不是利用社会危机档案，档案馆一般的档案查阅都需要严格的程序。这种查阅程序的复杂与敏感档案的特殊性及利用后可能产生影响的严峻性有关。当然，档案信息化程度不高也是客观原因。2016年新修订的《档案法》第十九条第三款中规定的利用开放档案的“合法证明”，在《档案法（实施办法）》中被解释为“介绍信、工作证、身份证等合法证明”，而在《档案馆工作通则》第二十一条第一款中，则被解释为“必须持本单位的正式介绍信”。这种档案利用手续的繁杂究其原因如下：

第一，是由敏感檔案的特殊属性决定的。社会危机档案涉及国防、外交、国家安全、政治运动等机密内容，是档案中较为特殊的一部分，一旦在不正确的时间，将不合适的内容，提供给了不适合的人，造成的影响将是巨大的且不可逆的。社会危机档案的这种特殊属性也决定了无论如何精简行政手续，如何贯彻档案馆服务意识，其必要的身份证明、介绍信等都需要参考，必要的手续都需要办，必要的步骤都需要遵照执行。这是敏感档案相较于一般档案的开放来说流程更为复杂的特殊性原因。

第二，是由敏感档案数字化程度普遍较低的客观限制决定的。社会危机档案由于其形成年代相对久远，档案馆对其保存相对机密因而难于触碰，及档案利用的“合法”受限致使数字化率相对较低。这种较低的数字化水平，较少的档案文献编纂成果数量，令即便在没有利用限制的情况下，其“孤本”属性及实体的利用不便性也会对其利用造成诸多麻烦，从而使敏感档案的利用出现重保管、轻利用、手续多的特点。

4方法论：社会危机事件敏感档案开放问题解决路径

4.1认知层面：提高国家政治自信及公民档案认知

就政府角度而言，无论是社会危机事件档案开放过度保密的问题，还是真实性的保证问题，在宏观层面都与政治自信与制度自信紧密相关。党的《十九大报告》中明确强调：“坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。”这一坚定的论断也表明，只有提高政治自信与制度自信，才能在促进政治体制改革的同时坚定道路，在敏感档案开放的同时保证维护良好的社会秩序及政府公民关系。使国家敢于公开社会危机事件敏感档案，并使历史得以真实还原。

就公民角度而言，公民是政治参与的主体，是社会进步发展的直接推动。提高公民政治参与意识及档案认知，能够自下而上推进档案工作体制变革与进步。政治素养是一个国家公民的基本素养，提高政治参与意识，提高公民对知情权的诉求，尤其是提高公民对档案的客观认识与自觉意识，有利于从“需求侧”倒逼档案馆整理开放可公开馆藏档案，为个人利用、工作利用和学术研究服务。

4.2尺度层面：促进档案局与保密局业务合作及法律协调

其一，从档案馆（局）和保密局角度来看：档案开放公布的主体是国家授权的各级档案馆；而有关于档案的前身——政府文件、汇报、数据等的秘密等级的制定，则由保密局依照《中华人民共和国保密法》指导监督制定。保密局参与制定的文件保密等级在很大程度上决定了文件立卷归档并最终移交进馆的档案的密级及开放时间。档案局与保密局共同参与政府文书工作，又分别在文件运动周期的不同环节对其施加影响。因而在政府文书工作中，档案局与保密局要协作介入，优势互补，使得政府文书机要等级制定合适，既不过度收紧，影响信息利用；又不过度松弛，造成失密泄密。

其二，从《政府信息公开条例》和《保密法》角度来看：《保密法》是全国人大制定，各级政府保密局组织执行，以政府文书保密工作为立法重心的国家保密法律。而《政府信息公开条例》是国务院制定的，以帮助政府规范新形势下的政务公开环节诸如公开范围、公开内容、公开方式、监督执行等问题的法律规定，二者分别针对政府信息的“保密”与“公开”矛盾的两个侧面，共同构成政府信息活动的“两个尺度”。笔者运用波士顿矩阵的分析模型，绘制了图1所示的四类档案分布示意图。

图1以重要度和敏感度两维度的四种组配方式，将全体档案分成了四种类型：重要且敏感、不重要但敏感、重要不敏感、不重要也不敏感四种，开放年限大致为>30年、≥30年、≤30年、<30年四種。敏感度高的一、二象限的两类档案侧重遵照《保密法》进行组织，而敏感度低的三、四象限的两类档案则侧重遵照《政府信息公开条例》进行组织。

4.3实践层面：加快档案馆非涉密馆藏鉴定及资源开发

档案开放的主体是国家各级各类档案馆，社会危机事件下的档案开放同样应立足于档案馆建设视角。立足于档案馆资金支持，复合技术人才引进及培养；补充修订细化档案馆开放档案尤其是围绕社会危机事件的敏感档案开放范围、时间、流程等规定；加强对敏感档案的整理，制定并公布开放档案目录，以便划清开放与不开放档案的界限。同时，档案馆还应以专题形式，结合对社会需要的预估，整理编纂馆藏档案，以“无密级多副本”的出版物形式公开，并用好“两微一端”新平台，充分发挥档案馆微博、微信、移动客户端灵活便捷的优势，做好信息发布、编研推送、数字展厅等服务，进一步增强公开实效，提升服务水平，满足工作、科研、休闲、获取知识等不同类型的需要，更好为社会公众服务。

社会危机事件档案开放问题要着重处理好机关档案室到同级档案馆的档案“移交”鉴定问题和档案30年后开放鉴定及编纂、公布问题。一方面，严格做好档案密级划分工作，为档案馆今后的开放工作奠定资源基础；另一方面，提高信息技术在档案开放工作中的应用程度，促进可开放敏感档案以信息化的方式为社会所利用，助推国家治理体系及治理能力的现代化。

参考文献

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