科研单位财政预算项目支出绩效管理探讨

周晓东

摘 要：为了促进科技生产力对国家经济发展产生的推动作用，打造“科技强国”的战略目标，国家财政对企业科研项目不断加大资金支持。同时，企业在科技研发项目上的成本投入也在增加，因此，科研单位能否合理使用科研项目预算资金和实际支出更加科学、合理，关系到科研单位整体工作的绩效。本文针对企业科研管理体系中存在的常见问题，通过分析科研项目的立项条件，从内部控制的角度提出提高科研项目绩效的具体途径。

关键词：科研单位；财政预算；项目支出；绩效管理；技术增加值

为了解决当前我国科研单位在科技体制改革过程当中存在的问题，加强科研单位创新活力发展科技的方法，使我国科研单位创新体系的整体效能能够得到进一步的提升，就需要根据实际情况采取具体有效的解决方法。针对我国科研单位发展过程中存在的问题，提出对科研单位财政预算项目支出采取绩效管理的方法，能够有效预防科研单位产出数量不足，整体效率低下的问题，从而达到改善科研单位项目整体的工作绩效，合理配置国家科研项目投入资金的目的。

一、高校科研预算支出绩效管理探讨的课题背景

高等院校和企业内研究所作为我国科技创新体系的重要组成部分，也是我国科教兴国战略的重要执行主体。在国家大力发展科学技术和科技人才的支持下，科研院所整体的科技创新能力得到了较大的提升。尽管近年来我国高等院校在科技研究方面得到了大量的研究成果，整体的科研能力也得到了提升，但是仍然存在不足。陶春华，李国平，周宏指出[5]，近年来我国政府加大了高效科研活动的资金投放，但是投入产出比不高。出现了“重过程不重结果、重形式不重内容”、“重物不重人”、“重投入不重产出”的情况，忽视科研经费的使用效率与绩效。

此外，科研管理体制当中存在的深层次和结构性问题，更是阻碍了科研管理体系整体工作的绩效，科研项目工作的管理和导向出现偏差，不利于科技整体和研究项目的系统管理和运用[1]。本文对我国高等院校及企业内研究所等科研单位已有的研究成果进行分析，主要是从要素、职能以及发展机制三个部分进行管理分析。

（一）高校科研单位管理体系的构成要素

根据内部控制理论建立有效的管理体系。根据分层管理的机制，对校内的科研管理系统进行分级处理。通过价值引领对科研管理体系中的各个要素进行调动，利用具体的管理理念和政策手段将整体的组织架构和人才队伍建设系统有效地连接起来。在高校科研管理体系当中，组织架构是否合理决定了高校科研单位功能运转，决定了高校科研工作的质量。高校通常采取了总校分院的管理模式，实施项目管理。根据不同科研项目的职能属性设置了具体的管理办公室，如项目管理办公室、科技成果管理办公室以及产学研合作管理办公室等。分级管理体系一方面能够将权力进行分解管理，避免权力过分集中；另一方面也能够将管理体系进行扁平化处理，管理层次较少而执行部门较多的体系能够快速落实科研项目，工作起来更加便捷有效[2]。但在这样一种针对性较强的管理体制下，开展一些跨专业和跨学科研究的科研项目会受到较大的阻碍，项目研究的复杂性和动态性得不到满足。作为高校科研管理体系当中的重要组成因素，人才利用直接决定了科研项目的实施效果和具体的工作效率。是否能建立一支具有高素质和专业化程度较高的科研管理队伍，直接影响到高校科研管理的绩效。科学有效的管理体系应适合本部门科研人才的工作水平和能力的现状，因此，需要高校科研单位管理体系进行适的调整，为科技人才发展提供良好环境，要让领衔科技专家有职有权，例如有更大的技术路线决策权、更大的经费支配权、更大的资源调度权，防止瞎指挥、乱指挥。

（二）高校科研单位管理体系的职能

高校科研管理体系的职能主要是对科研项目、科研成果以及学科与科研团队进行管理和建设。

首先在对科研项目进行管理时，需要根据不同项目的研发阶段进行分阶段管理，通常情况下科研项目管理主要分为启动、准备、执行以及结束四个阶段。在第一阶段当中，科研人员需要对项目的可行性进行研究分析，保证项目研发的范围、时间、成本、质量以及人力资源和沟通、采购、风险等问题能够得到解决。项目研发阶段，高校科研单位科研经费的支出风险，主要是由于在预算和实际研究过程当中信息不对称造成。

在对科技成果进行管理时，加快完善科技成果使用、处置、收益管理制度。发挥市场在资源配置的决定性作用。企业是科技和经济紧密结合的主体，高校需要与需求科技成果的企业进行有效的对接，将高校的研究成果应用到具体生产当中。科技成果应用和处置是整个管理工作的核心内容，但是高等院校在知识产权管理上缺乏专业性。往往会出现权属纠纷，不能保护科研单位知识产权。

科研管理对象涉及对整体科研团队进行管理。许多科研团队在研究时往往是在自己固定的材料和基础上开展项目研究，存在着学科融合程度不足，单学科化以及利益分配不均等问题[3]。

（三）高校科研单位管理体系的发展驱动机制

高校科研管理体系是由多个组成元素共同构成的结构框架，管理体系要想得到有效的运行，就必须要有明确的管理驱动机制，即管理理念以及管理政策两个方面的理念驱动。在管理理念方面，高校或企业科研单位管理体系的驱动机制主要注重于对科研项目进行质量管理，即要使科研项目满足具体的应用需求，产出符合立项的绩效目标。在理念驱动的过程当中，客户的感受是科研产品实现价值的最终检验标准。因此科研单位在对研究成果进行项目质量评价时，必须选择或指定相应的标准，从而确定衡量成果的具体指标。要按照ISO的标准将科研过程进行标准对比，使之满足产品市场化的的动态发展需求。然而在管理层次上，许多科研产品往往不具备自身的独特性和原创性，一部分科技研究管理人员认为自身专业程度较高，再加上具备一定的行政权力和学术权力，往往会出现权力与学术之间不平衡的现象，最终导致项目资金被滥用，资源得不到合理的配置，影响高校科研事务的自主发展。此外，根据政策理念驱动机制的需求，科研工作者需要对科研产品整体的研究设计以及研发过程进行评价，任何与科研相关的因素都会成为绩效评价的对象。但在实际评价过程当中，大多数科研单位的评价管理体系往往是以量化评价为主要标准，忽略了科研成果的实际意义及技术增加价值评价，导致部分真正有科研工作价值的人员被忽视，項目成果得不到推广利用。此外，这种评价方式也会导致科研工作者转变正确的科研工作方向，甚至形成科研活动为经费服务的怪象，使高校科技研发工作出现偏差，影响到高校科研项目的研究质量。

二、高校科研单位财政预算支出绩效管理的具体措施

通过分析科研管理体系当中各要素存在的问题可知，科研单位财政预算支出与实际金额之间的不均衡，主要原因是立项不合理、预算脱离实际、过程管理不到位、绩效目标与成果指标不明确。因此提高科研项目财政预算支出绩效，需要加强对科研项目的内部控制。

（一）认真做好科研项目的财政预算管理工作

（1）立项要科学，择优处理研究方案

在立项工作阶段，科研单位在服从本单位战略目标的前提下，制定出年度计划，单一项目要拟定多种研发方案，按照自身的人力资源、财政资源以及基础设施对方案的可行性进行论证。通过对比多个方案的决策结果选择最佳的研究方案。通过筛选论证，将项目分为自主研发、协作开发、购买服务三大类。

确保科研团队带领者的专业能力。由于科研团队的能力直接影响到科研项目完成的效率和效果，因此在选择合适的科研团队时，要确保学术带头人具有足够的专业胜任能力，以及具备领袖精神和对团队的掌控能力，促进研发团队整体协同工作，提高科研项目的整体实施效果。

对科研项目进行立项研究时，应按照国际科技标准准则对科研项目的投入和产出进行评价，同时制定科研工作绩效评价与薪酬之间的分配原则，在把握可持续性发展的前提下，满足每年创新发展，优化发展的量化需求，使科研产品的技术增加值能够得到提升。

项目预算编制时，要树立以人为本的激励理念，扩大经费自主、体现智力价值。在项目预算总额控制的前提下，允许在预算中列支研究人员经费支出，将劳务费的范围从研究生和临时外聘人员扩大到项目负责人。让经费为科研工作者的创造性服务，承认科研人员的智力投入，减少费用的虚假报销现象。扩大经费自主，才可以适应科研工作的特点和规律。经费自主就是去除对费用使用的苛刻的限制，研究人员可以根据实际工作情况在规定的权限幅度内自行调整，激发人才的创新活力。编制科研项目预算时同时拟定绩效目标，项目目标首先要符合国家建设世界科技强国的发展战略，同本单位发展目标保持一致。针对项目特点，设置绩效总体目标，对产出效果设立具体的指标。以结果为导向，。

（2）过程管理创新

对于自主研发项目，积极整合资源配套，必要时应购置装备。强化对新购入的实验室仪器和设备进行验收管理，保证购入的实验室仪器数量和质量，都能够符合科研项目的基本需求。科研项目管理过程当中也需要根据国际科技准则对一些基础的科研工具进行应用，建立以技术报表为主的项目创新系统。科技管理部门可以利用技术报表信息，在全面掌握科研项目完成情况的前提下，将有利于项目开展的资源和技术及时进行调配；在掌握核心技术的优势下提升科研成果的实际价值[4]。

对协作开发项目，慎重选择协作单位。借鉴、采用政府购买科研服务的程序和方式，通过市场化的手段确定实际经费需要量。主要的采购方式是公开招标，此外邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等。具体运用时应注意遵循成本效益原则，使采购实现“物有所值”。之后及时同选定的协作方签署科研合同，明确各自的科研工作界限，保证双方相互合作又不互相干扰。在签订合同、落实具体环节时，要仔细洽谈，充分考虑双方合作的具体工作环节和内容，避免双方工作边界混淆不清，衔接错位、资金浪费。

对于业务外包，购买科研服务类的项目，要通过签订“科研合同”的市场化运作模式，明确双方的责权关系，清晰规定科研活动具体实施进度、应达到的成果质量标准、验收标准；管理主要措施如下：密切关注承包方的履约能力，采取动态管理方式，开展绩效评价和定期考核；对承包方的履约能力进行持续评估，一旦发现异常，应及时要求承包方调整改进；建立应急机制，防止科研项目外包失败造成整体项目中断；发现承包方存在重大违约行为，造成无法履约的，应及时终止合同，并向其索赔；加强对外包项目形成的科研资料整理归档。

（3）遵循政府关于科研经费管理的规则

科研经费的支出范围和类别较多，各类别具体支出标准不同。科研单位应明确预算编制制度，明确科研经费的预算范围。科研单位在申请国家科技专项资金时，按照政府经费的管理办法对科研项目的经费预算进行编制管理。需要根据市科委的经费管理原则对科研经费进行合理化分配，按照具体的分类依据申报安。同时也应该设置单独核算账目，记录所有经费的支出过程。经费支出分解落实到具体单位及个人，明确管理职责。

（二）建立专业的科研绩效评价系统

（1）组建适合科研项目的绩效评价团队

科研项目具有预算金额支出数量较大、项目范围较广并且科技性程度较高特点，决定了必须强化对项目经费使用的监管。为了避免在科研绩效评价过程当中，绩效考评结果失真，必须要選择、组建专业的绩效评价团队来完成。在科研领域，只有相关领域的科研人员组成的同行才可以胜任绩效评价工作，而不是由行政人员担当。业务专家可以针对科研项目过程中存在的不足之处，提出合理的解决办法，减少科研项目多余的财政支出。除此之外，政府作为科研单位经济来源的主体，在购买服务、对科研单位经济支出进行绩效评价时必须要发挥其关键作用，选择更加专业的绩效评价团队，保证科研单位绩效评价的质量[5]。

（2）完善事前、事中、事后绩效评价体系

为了使科研单位绩效评价系统更加专业有效，可以通过加强对科技专项经费财政投入的管理力度，对科研经费的整体预算编制进行研究和改革。从事前、事中以及事后三个方面考虑，建立关于科研单位经济支出的绩效评价体系并且不断完善，努力提升科研单位绩效评价工作的质量，从而达到合理控制科研单位经济支出的目的[6]。

（3）设立激励机制

在科研单位的绩效评价过程当中，建立科学合理的激励机制，奖励在科研过程当中对研究成果做出巨大贡献的科研人员，能够提高科研人员的积极性和工作效率，保证科研项目的有效实施。同时设立激励机制也能够反作用于科研单位的项目预算支出工作，使项目投入资金能够得到合理化分配，有效避免行政权力干涉学术事务的问题。

三、总结

科研管理的目的是为科研工作与科研工作者服务，是提高科研效率、促进科技发展的保障。当前，要深入贯彻新发展理念，深入实施科教兴国战略和人才强国战略，深入实施创新驱动发展战略，是时代赋予科研工作者的历史使命。

有效的科技管理体系可以提高科研人员的科研效率与科研创新动力。根据高校科研单位在科技管理体系当中存在的问题，提出了关于处理科研单位项目预算支出与绩效评价体系关系的具体途径，通过对科研管理体系中的各个重要组成元素进行控制管理，利用绩效评价的方式对科研项目的研发过程进行实时监督管理，有效控制科研单位的成本支出，提高科研项目的研发效率，保证研发成果的质量和数量要求，满足我国大力发展科学技术的需求。

参考文献

[1] 邵清涛. 科研单位财政预算项目支出绩效管理探讨[J]. 行政事业资产与财务，2017（28）.

[2] 李国荣，方灵丽. 强化财政科研项目预算绩效管理[J]. 浙江经济，2016（21）：62-63.

[3] 江苏省宿迁市财政局课题组，王冬梅. 财政投入科技专项经费绩效预算改进研究[J]. 财政科学，2017（4）.

[4] 魏朗，陈光裕. 省级财政专项扶贫资金 预算绩效管理研究[J]. 地方财政研究，2018（8）：74-80.

[5] 陶春华，李国平，周宏. 政府购买服务、科研绩效评价与科研激励机制[J]. 会计研究，2019（02）：87-93.

[6] 江苏省宿迁市财政局课题组，王冬梅. 财政投入科技专项经费绩效预算改进研究[J]. 财政科学，2017（04）：142-149.