珠海法治化营商环境的现状评析与优化对策

陈杰

【摘 要】 习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。珠海近年来在推动法治化营商环境的建设和优化方面取得显著进步和提高，但同时也还存在一些问题。珠海法治化营商环境的优化对策包括构建规范完备的法规制度体系、提升政务服务能力、增强司法保障能力、营造良好社会法治氛围等内容。

【关键词】 珠海 法治化 营商环境 粤港澳大湾区

2019年2月25日，习近平总书记在主持中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，“法治是最好的营商环境”。作为珠江口西岸核心城市，珠海经济特区近年来在推动法治化营商环境的优化方面取得显著进步。在当前粤港澳大湾区建设的背景下，珠海应继续深入推进法治化营商环境的优化，扎实推动珠海经济特区“二次创业”。

一、法治化营商环境的内涵及制度功能

法治化营商环境，其并非营商环境和法治化的简单叠加，而体现的是以法治的原则和方法对营商环境的有效限缩，具体是指以立法、执法、司法为具体方式，对市场主体生产经营活动相关的外部因素和条件进行构建和实施的一套制度性安排。

法治化营商环境对一国经济和社会发展具有重要的制度功能，具体包括：（1）推动经济增长。良好的法治化营商环境有助于提升经济发展的质量和效益。我国40多年改革开放发展历程也已证明，法治化的营商环境是社会主义市场经济健康发展的根本保障。（2）保障公平竞争。竞争是市场经济的活水之源，但竞争不能是自发的、盲目的和无序的，需要将市场竞争活动纳入法治框架，借助法治加以引导和规范。（3）激发企业家精神。张维迎教授指出，企业家精神的培育和激发离不开一定的社会条件，其中不可或缺的是一个与市场经济相适应的法律体系。

二、珠海法治化营商环境的现状评析

（一）珠海法治化营商环境的现状考察

1. 充分发挥特区立法权优势。珠海利用特区立法权的优势，充分发挥“立法试验田”的作用，在不少领域进行大胆创新改革。比如，在商事登记领域，珠海从2013年起先后出台了《珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法》、《珠海经济特区商事登记条例》、《珠海经济特区商事登记条例实施办法》及8个商事制度改革配套制度，形成了一套较为完整的“一条例一办法八制度”地方性法律法规体系。

2. 积极推进法治政府建设。一方面，珠海通过简政放权来推动政府职能转变。比如，自2012年以来，珠海全市行政许可（主项）从1264项减少为332项，市有关部门共计将462项行政管理事权下放到行政区（功能区）及工业园区。另一方面，珠海构建了全市统一的权责清单目录管理体系，并大力推行权责清单智能化管理，让权力在阳关下运作。

3. 不断提高司法保障能力。一方面，珠海不断增强对知识产权的司法保障能力。比如，珠海设立了全国首家知识产权检察室和知识产权法庭，实行知识产权民事、行政和刑事案件“三检合一”和“三审合一”模式。另一方面，为加强粤港澳深度合作，珠海积极打造国际化的仲裁环境。比如，珠海国际仲裁院在仲裁规则中允许当事人选择包括澳门法律在内作为准据法。

4. 努力优化社会法治氛围。珠海积极通过社会信用体系的立法建设来塑造和优化全社会的法治氛围，提升社會软实力。具体包括：2014年出台的《珠海经济特区横琴新区诚信岛建设促进办法》，2017年出台的《珠海经济特区横琴新区失信商事主体联合惩戒暂行办法》，2018年出台的《珠海市建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的实施方案》。

（二）珠海法治化营商环境的问题剖析

1. 立法规范化程度有待加强。具体体现在三个方面：第一，立法公开落实不足，公众参与度较弱。比如，立法规划和年度立法计划未能按要求向社会公布;起草法规草案过程中公众参与流于形式。第二，立法滞后于改革创新的步伐。比如，未能针对横琴新区作为自贸区片区的特殊地位提供足够的制度保障，立法供给无法满足改革创新需要。第三，立法质量有待提升。有些立法规定过于原则，不够具体、精细。

2. 政务服务环境有待完善。具体表现为：一是行政服务效能不高。有研究发现，有将近一半的被调查对象认为在珠海办理建设、规划、消防、食品安全、通信、治安等许可证方面时间长、手续复杂。二是“互联网+政务服务”推广力度不足。比如，对于流程复杂、信息量庞大的涉税业务，珠海税务部门还无法实现全流程网上审批。三是政务服务缺乏有效监督。实践中珠海部分行政机关越权滥权、以权谋私的现象仍不时发生，表明珠海目前针对行政权力的监督机制还不够健全。

3. 司法保障能力有待提高。第一，司法工作中案多人少的局面未能得到根本解决。以香洲区法院为例，2018年全年法院法官人均结案284件，高于广东省人均结案277件的平均水平。第二，多元化纠纷解决机制不够完善。由于缺少诉讼与仲裁、调解等解纷机制的衔接机制，仲裁、调解等更灵活、便捷、高效的纠纷解决机制未能得到充分采用。第三，对涉自贸区纠纷案件的司法保障能力不足。涉自贸区案件多为涉外的商事性质的新型案件，要求审判人员需具有复合知识背景和国际视野。目前，珠海法院的审判人员在数量配备和专业素质方面都还存在一些短板。

4. 社会法治水平有待增进。主要体现为：第一，社会信用体系的立法仍需完善。比如，目前珠海有关社会信用的地方立法都针对的是商事主体和社会组织，对公民个人信用信息的关注和保护缺失。第二，社会法治文化建设力度不足，公民法治意识仍有待提高。比如，需要更加重视和加强对行政主体、领导干部的法治教育力度。

三、珠海法治化营商环境的优化对策

（一）构建规范完备的法规制度体系

具体而言：第一，珠海的立法机关应加强营商环境制度构建的顶层设计，科学编制立法规划和立法工作计划。同时，继续发挥特区立法权的优势，开展有针对性的立法以贯彻实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》。第二，要提高立法的透明度和参与度。立法机关应及时将立法规划和修法情况向公众公布。同时，通过座谈会、专家论证会等方式，广泛收集、听取社会各界的意见。第三，要增强立法的可操作性和可执行性，制定更具体、更具指导性的法规规章和相关配套政策。

（二）提升政务服务能力

首先，要强调和贯彻整体协作意识。珠海市政府应把整体协作的观念和意识贯彻到行政审批制度改革中，加强顶层设计的能力，要有打破部门利益的勇气和决心，构建起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构。其次，继续大力推进电子政务建设，实现政务服务“网上办理”、“指尖办理”。针对当前问题，一方面，应通过提升技术手段不断丰富和拓展网上审批事项。另一方面，加强与其他部门的信息共享与合作，实现数据的互融互通。最后，完善政务服务监督制度。一方面，贯彻落实好《珠海市12345市民服务热线管理办法》，以12345热线为基础，构建起企业和市民的统一政策咨询、投诉、建议平台。另一方面，建立人民观察员制度，加强政风行风民主评议和群众满意度评测，定期通过公开媒体公布群众评议结果。

（三）增强司法保障能力

第一，针对 “案多人少”的矛盾，珠海法院应贯彻落实《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，健全案件繁简分流机制，做到轻重分离、快慢分道、简案快审、繁案精审。第二，提高现行仲裁制度和调解制度的规范性和合理性，同时构建调解、仲裁与诉讼之间有效衔接的机制。比如，可借鉴学习福建省平潭县的做法，通过建立涉自贸区多元化解纷平台，以实现资源的有效整合和流通。第三，为有效应对涉自贸区案件的挑战，一方面应加强审判人员的专业培训力度，另一方面可建立专家咨询机制。此外，还可借鉴上海浦东新区法院的做法，建立金融专家陪审制，以提高审判效率。

（四）营造良好社会法治氛围

第一，完善社会信用体系的地方立法。可考虑在整合、修改现有立法的基础上，制定《珠海经济特区社会信用条例》，将立法保护的信息主体范围扩张至全部民事主体，同时在立法中对信息主体的社会信用救济权利和违法行为的法律责任作出明确规定。第二，加大普法教育力度。除了加强对社会公眾的普法宣传外，还应该加强对国家工作人员特别是各级领导干部的法治教育，促进其带头学法守法用法。

【参考文献】

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