亟待重视和规范不动产管理

张琛

摘要：不动产作为行政事业单位履行职能的基本物质基础，在单位的固定资产中占据着至关重要的地位。长期以来，部分行政事业单位对固定资产特别是不动产权属意识不强，管理不到位，导致出现部分不动产权属不明、账实不符、家底不清、房屋出租不规范等问题。本文通过归纳不动产审计的内容和方法，分析当前行政事业单位不动产使用和管理存在的问题，并针对问题提出了加强行政事业单位不动产管理的对策建议。

关键词：行政事业单位;审计内容及方法;不动产管理

一、引言

固定资产管理是行政事业单位经济活动的重要组成部分，而不动产在固定资产中占据很大的比重。加强对不动产的管理是保证行政事业单位正常运行的重要条件，对单位的稳定和发展至关重要;同时也关系到国有资产的安全及效益，若管理不善，极易造成国有资产的流失。通过对行政事业单位的不动产进行审计调查，可以掌握各单位不动产管理和使用的总体情况，摸清单位存量不动产的家底，反映不动产的相关情况，揭示不动产在管理和使用过程中存在的问题，以达到积极盘活存量不动产、充分利用闲置不动产，努力提高不动产的使用效益。从体制、机制层面分析存在的问题及产生的原因，提出审计意见和建议，促进各部门、单位加强对不动产的使用和管理，确保国有资产的完整与安全，防止国有资产的流失，提高国有资产使用效益。

二、行政事业单位不动产审计的内容

（一）不动产的家底情况

审查各行政事业单位存量不动产的地址、面积、账面价值，以及不动产的所有人和实际使用人是否一致;是否办结不动产权证书（或房产证、土地证），审查未办权证的原因;检查不动产是否账实相符，是否存在账外未登记入账的不动产，核查未入账不动产的地址、面积、购建这些不动产的资金来源（是使用预算资金、结余资金、上级补助资金还是其他资金来源），检查账外资产目前的存在状态，是自用、出租、出借还是对外投资或是空置，出租或者对外投资形成的收入如何处置。

（二）不动产的使用情况

1.不动产的出售情况

行政事业单位出售不动产是否执行分级审批制度，是否通过公开招拍挂的方式进行;首次挂牌价格是否低于经核准或备案的资产评估价格;如挂牌价格低于评估价格，是否经同级财政部门批准;出售所得款项作如何处理。

2.不动产的出租、出借情况

行政事业单位将占有、使用的不动产對外出租、出借，是否进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报财政部门审批。行政事业单位对批准出租、出借的不动产，经评估后是否采取公开的方式确定，并签订统一规范的合同。行政单位出租、出借不动产所形成的收入，是否按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理;事业单位利用不动产出租、出借取得的收入是否上缴财政或纳入单位预算，统一核算，统一管理。行政事业单位对本单位用于出租、出借的不动产是否实行专项管理，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露。行政事业单位非自用房产对外出租的，是否经财政部门批准后，委托定点的产权交易机构实行公开招租，租赁价格是否合理，租赁期限是否超过1年，承租方是否存在转租、转包等行为，并报主管部门和财政部门审核备案。

3.不动产对外投资、担保情况

行政单位是否存在利用不动产对外投资、担保等情况;事业单位利用不动产对外投资的，是否报经财政部门审批;对外投资是否获得收益及收益是如何处理的;对于可能出现的资产损失，相关单位是否及时采取措施加以控制。

4.不动产的低效闲置情况

如有不动产长时间闲置（一年及以上），要审查闲置的原因，以及产权单位下一步的应对措施。

5.不动产的无偿使用情况

查明无偿使用不动产的单位性质，是本系统的单位还是系统外的其他单位或个人，以及无偿使用不动产的批准单位和缘由，有无相关书面佐证材料。

三、行政事业单位不动产审计的方法

（一）查阅法。直接查看各行政事业单位不动产明细账、资产系统台账，收集的数据等相关信息，审查单位的不动产是否账实相符;检查不动产出售、出租的审批手续、公开招拍挂手续、合同协议等相关资料，检查利用不动产对外投资、担保的审批手续，审查单位不动产的使用和管理是否规范。

（二）核对法。通过将各行政事业单位签订的经济合同、协议、票据等与已入账的收入进行核对，查看收入是否上缴财政，是否存在小金库。如审查被审计单位出售、出租合同以及收入所开票据、收入财务账三者记载金额是否一致，检查出售价款上缴财政的凭证及非税收入缴款书存根联。

（三）实地考察法。通过与被审单位人员交谈了解、实地到被审单位查看，审查被审计单位是否存在未提供的不动产，以确认是否存在账外资产。实地查看各单位的不动产使用情况，是否存在长时间闲置的情况，是否将不动产出借给其他单位使用。

四、审计发现的不动产管理中存在的问题及成因

第一，部分房产权属不清。部分行政事业单位的固定资产由某集团代建，资产不在行政事业单位账面反映，从而造成有产权的无使用权，无法管理（或不愿意管理）;有使用权的无产权，无法入账，形成账外资产。随着账外的房产越来越多，金额越来越大，资产和收益存在流失的风险。

第二，账实不符，不能真实反映不动产总量。一是部分不动产未登记入账，也未在固定资产卡片上登记。二是部分房产已拆迁、已出售、已置换，由于手续不全，多年来仍在固定资产账上，未办理核销手续，导致固定资产长期虚数挂账。部分单位的房产实物由资产管理部门管理，但资产管理系统由财务部门管理，由于部门之间配合程度不够，使得实物管理与财务管理脱节。

第三，资产现状不明。审计中发现某单位有几处房产由区政府主导置换，由于历史久远及人事变化，置换回来的资产去向不明，也无置换的相关资料。由于缺乏专业的资产管理人员，具体经办人员对固定资产管理、使用的制度规定和程序不熟悉、不掌握，致使固定资产在管理和使用不规范的现象发生。

第四，部分不动产空置。由于历史原因，部分行政事业单位的房屋资产比较宽裕，特别是在当前严格核定办公用房面积之后，一些单位出现了部分的空闲办公用房。

第五，不动产资产无产权证。从历史成因看，不动产中有的是名人故居、文物保护单位，有的未通过规划、消防、环评等手续，导致产权证难以办理。从主观因素来看，不少单位对资产的权属意识不强，多年来重购置轻管理的现象比较普遍，对已有的资产管理不到位，有部分单位使用不动产多年始终未办理过产权证。

第六，房屋出租不规范。一是部分房产出租未履行报批手续，随意性较大;二是部分房产出租未签订租赁合同、出租年限较长、租金较低;三是部分房产出租租金未及时收缴;四是租金收入未按照非稅收入管理的有关规定，及时足额上缴财政，纳入部门预算统筹安排。由于房租收入等属于非税收入，收入须上缴市财政纳入预算管理，行政事业单位对收取、增加房屋出租收益的动力不足。

五、加强行政事业单位不动产管理的审计建议

一是建议出台规范性文件，切实解决单位不动产管理中存在的家底不清、权属不明、账实不符等问题，规范资产处置行为。特别是现行的代建模式，在项目竣工验收、决算审计、资金支付、资产移交、使用管理等方面不够明晰，有待建章立制予以完善。

二是盘活存量资产，提高运行收益。对全市行政事业单位现有的闲置房产和已出租房产进行整合，可考虑由财政部门通过公开平台，以透明的竞标方式进行招租或出售，从租赁期限、租金收缴、资产评估、相关责任等方面对租赁合同等进行规范，增强资产收益能力。

三是加大执法力度将规定落到实处。开展监督检查，对于未经批准擅自出租行政事业单位房屋、资产，甚至隐匿、挪用房租收入的行为，进行严肃处理，逐步建立行政事业单位规范出租房屋的良好风气。

四是各行政事业单位应加强资产管理部门与财务部门的协同合作，做到资产管理与财务管理相结合，通过对固定资产实行动态管理，实现对固定资产的调配使用科学管理，变统计管理为绩效管理，提高固定资产使用和监管的有效性。

五是各行政事业单位应加强对资产管理人员的培训，严格落实固定资产岗位责任制，促进相关人员自觉遵守资产管理的相关政策法规，规范资产管理行为，确保国有资产的安全完整增值。

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