城市基层社会治理的主要问题及对策

董克明

党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾"。并且指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。加强和创新城市基层社会治理，建立共建共治共享的城市基层社会治理新格局，是有效回应这些新需要的重要途径，也是经济社会高质量发展、人民安居乐业的前提和保障。因此，分析当前城市基层社会治理中存在的问题，思考和提出解决建议，具有现实意义。

一、当前城市基层社会治理中存在的主要问题

（一）观念理念亟需转变

一是误以“管理”替代“治理”。“管理”和“治理”虽是一字之差，但前者主要是一种组织、指导、规范、监督和纠偏，重在“监管”;后者体现的是系统治理、依法治理、源头治理，重在“协调”。但目前有些地区、部门仍沿袭以往“管理为上，一管了之”的官本位惯性思维，把社区居委会作为政府开展工作的一级抓手，而各类资源如人才、资金等依然向上集中，下放社区办理事项并没有完全实现“编随事走、人随编走、费随事走”。二是理念发展滞后。与经济建设、政治建设、文化建设相比，社会建设相对滞后，政府部门的信息沟通机制、合作激励机制等不平衡、不完善，甚至有些形同虚设，导致政府职能碎片化。比如一些地区出台有关城市基层社会治理的政策文件，大多由当地的综治部门一家拟定，各个部门之间协调沟通配合不够，其治理思路、内容、举措的整体性和针对性都有所欠缺，难以在街道、社区基层高效实施。三是社会认识不到位。一些社会单位、居民群众和社会组织对社区治理认识不够，受陈旧“管理”观念的影响严重，把自己当成被管理的对象，主动参与不够，多半是“事不关己，高高挂起”的态度，还没有从传统的管理模式束缚中解脱出来，普遍缺乏自主治理、自主服务意识，“有事找政府”的依赖思想在老百姓中仍然根深蒂固。例如化粪池的清掏、共用水管的修复等事项，本可以由辖区内居民和驻区单位共同协商解决的，最终还是得由政府部门来兜底。

（二）体制机制亟需理顺

一是不该管的“越位”。长期以来，基层社会治理在机构设置、权限划分上主要沿用条块管理的做法，遵循垂直管理或属地管理的原则进行条块分割式管理，管理主体与执法权限划分不清，对基层一些不该管、管不好、管不了的事，普遍存在“以批代管”“以罚代管”等问题。如小区业委会，本质上是由小区业主选举产生，代表全体业主反映意愿，并监督物管公司服务的民间自治组织，但属地街道又“被赋予”具体指导、监督、管理业主大会和业主委员会的成立、召开、选举等相关活动的管理权限。由于很多小区业主群体间、业主与物管公司间各种矛盾突出，业委会成立困难重重，街道在其中左右不是人、费力不讨好。二是该管的“不到位”。有些该由政府兜底的事却没有管好，优质公共服务和公共产品稀缺，群众诉求渠道不畅，多元化利益协调机制不够健全。比如拆除違章建筑、整治流动摊贩、规范乱停车乱堆放、旧城改造等事项，往往因单一的行政行为缺乏足够的法律支撑和有关职能部门有效的协作配合，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制，没有做到“疏堵结合”，无法管理到位，导致法律效果和社会效果都不尽如人意。总的说来，城市基层社会治理明显滞后于城市建设发展，存在职责不明、头绪不清、运转不畅等体制机制的问题。

（三）要素支撑亟需夯实

一是法律体系还不完善。面对城市社会形态的复杂性和社会治理主体的多元性，急需健全的法律法规体系加以保障，但目前基层开展城市社会治理大多是依据上级文件或会议要求，法律法规支撑力度不足，面临的法律风险较大。二是组织架构还不明晰。城市基层社会治理是个庞大的系统工程，涉及众多部门和单位，但目前并没有真正明确总牵头的组织领导机构，以及相应的责任部门。以推进小区居民自治为例，过去一直是民政系统的业务范畴，现在又有组织部门牵头党建引领基层社会治理，推行区域共建“三项清单”，还有政法系统牵头推进“枫桥经验”实践，构建法治、德治、自治“三治融合”的基层社会治理体系。但是，在操作层面，由于各有关部门多头参与、多头管理上还缺乏分工明确、协调有力的规划和组织，具体落实到街道、社区实施时往往各行其事、统筹乏力。三是权责匹配还不合理。在街道和社区一级，千头万绪的城市基层社会治理各项工作大都由综治工作人员承担，但他们既缺乏相应职权，又缺乏相应综合素质，应付业务工作已很吃力，要实施好甚至创新城市基层社会治理，动力明显不足。四是工作保障还不充分。目前财政安排给基层社区的经费有限，如某街道2019年下拨各社区工作经费平均为12.33万元，除去办公所需外所剩无几，而社情民意收集、群众呼声回应、实际问题解决等大量基础性工作一直处于“活多钱少、活多无钱”的窘境，社区开展城市基层社会治理受到极大的经费制约。

（四）资源整合亟需加强

一是部门联动不勤。城市基层社会治理任务繁重，既有流动人口服务管理、区域化协同治理、基本公共服务体系建设、城市基本设施维护、基层组织建设等经常性问题，也有应急处置、矛盾化解等突发性问题，需要协调统筹各部门力量协同处理。但目前存在着条块分割、部门各自为阵的状况。很多工作名义上有牵头部门、责任部门，但往往都是牵头部门“一头热”，其它部门“不来气”或“应付了事”。如社会矛盾化解，信访部门牵头抓总，大量行业性、领域性的矛盾纠纷却需要相应职能部门凭政策法规和专业操作实质性解决，导致“一岗双责”在很大程度上仍停留在文件纸面上和会议口头中。二是信息共享不畅。由于各部门统计口径不一和工作标准不同，造成城市基层社会治理的相关信息不对称、数据不一致、平台不关联。调研发现，在某区电子政务系统办公方面，社区录入各类系统多达17个，都是各职能部门分别开发、管理和应用，很多居民信息等分散在各个系统中，造成基层人力物力重复浪费，增加了社区工作负担，结果却常常底数不清、情况不明。三是资源利用不佳。服务于城市基层社会治理的公共资源整合利用效果不理想。一方面政府投入的公共资源利用效率不高，甚至部分闲置，如很多地方的“24小时城市书房”，建成后热闹了一阵，后来却逐渐成为一些城市流浪者的夜晚栖身之所;另一方面相关社会资源未被充分激活，未实现社会效益、经济效益的双赢，如许多机关企事业单位和学校的公共健身设施、停车库往往不对外开放，只提供本单位职工使用，如此未惠及更多市民。

（五）社会组织亟需壮大

一是发展现状不理想。据统计，现存各级民政部门登记的社会组织，多数是行业性协会、社团和民办非营利性机构，其中约三分之一活跃、三分之一维持、三分之一处于休眠，且公益类、慈善类社会组织不足10%，大多集中在社区环境、社区文化、社区治安、社区教育和医疗卫生等方面，在为老服务、流动人口管理、为民服务专项资金项目等方面少有涉及。比如在某街道2019年度社工项目征集、项目策划、项目实施过程中有少许社会组织参加竞标，但在项目监督和项目评估等一系列环节中，却未能发现社会组织的身影，或者其参与社会治理的深度有限。二是作用发挥不充分。即使是活跃的社会组织，有的行政色彩浓郁、有的活动经费缺乏、有的工作结构不合理，在数量质量、经济贡献、社会服务、人才队伍等方面都与城市基层社会治理的现实需求存在巨大差距。

二、当前城市基层社会治理中存在问题的对策

（一）转变治理理念

一是强化基层党建引领。充分发挥基层党组织在组织动员群众、协调利益关系、化解矛盾纠纷中的作用，努力解决基层治理“力量散”“管理乱”等问题。二是强化社会力量协同。破除“政府包打天下”理念，正视社会力量、社会组织的重要作用，灵活运用购买服务、项目外包等方式，引入市场机制介入城市基层社会治理领域，可将统计调查、信息收集等工作交给社会组织，道路修复、管网改造、绿化管护等工作交给盈利性的专业公司，从而达到“八仙过海，各显神通”的双赢效果。三是强化社会公众参与。汇总收集本社区居民的构成、上下班集中时间、聚集活动地点等基础材料，并在此基础上积极做好社区群众宣传，深入群众与之沟通，全面营造“共建共治共享”的良好氛围，引导群众广泛了解、积极参与、大力支持城市基层社会治理。

（二）健全治理体系

一是优化社会矛盾化解体系。全面加强矛盾纠纷源头排查调处，巩固和完善矛盾纠纷多元化解工作格局。二是深化社会治安防控体系。深入开展扫黑除恶专项斗争，强化社会治安综合治理，严厉打击影响群众安全感的违法犯罪。三是强化重点人群服务管理体系。扎实开展社区矫正和刑释人员安置帮教，精细化管理重精患者，严格监测管理吸毒及患艾等特殊人群。四是完善公共安全防控体系。严格落实安全生产责任制，增强人员密集等区域场所的安全保障，提升应急救援和防灾减灾能力。

（三）融合治理方式

一是奉行法治。扎实推进法律咨询、司法救助、法律援助进基层活动，依法开展选举、议事、公示等事务，努力推动城市基层社会形成办事依法、遇事靠法的良好法治环境。二是倡行德治。广泛开展社会主义核心价值观宣传教育，弘扬中华民族传统美德，倡导良好向上的家风，强化社区管理规章制度和社区成员行为准则，推动城市基层社区德治良性发展。三是推行自治。开展网格每日说事、干部每周听事、社区每月议事，以居民参与助推和监督社区事务等良性互动，努力实现“小事不出网格、大事不出社区、难事不出街道”。

（四）提升治理手段

一是提高智能化水平。深入推进智慧社区、智安小区等建设，提高城市基层社会治理的科技运用实效。二是提高信息化水平。坚持大融合、大共享、大应用，加强城市基层社会治理领域的信息网络建设，发挥好大数据作用。三是提高专业化水平。分类推进社区居委会、社会组织提供城市基层社会治理服务的专业化建设，各有侧重地提升服务内容、服务项目的科学性、制度性和专业性。

（五）夯实治理基础

一是健全网格化服务管理。将涉及城市基层社会治理职能部门的人員、资金、设施等下沉进社区网格，按“一网多员、一员多能”目标原则，实现小事逐个解决、大事整体处置。二是建好用好综治中心和“雪亮工程”。统筹推进市、区县、街道、社区四级综治中心和“雪亮工程”视频系统等平台建设，有效整合公安、综治、城管、安全、应急等信息资源，实现联勤、联调、联处。三是加强基层队伍建设。将人员编制进一步向基层街道倾斜，尽量配强配足街道社会管理、综合治理、社会事务、社区建设等一线工作人员，着力加强社区网格“七员”的技能培训和队伍管理，严格工作质效考评，提升服务质量，强力推动城市基层社会治理提档升级。

作  者：重庆市沙坪坝区天星桥街道党工委书记

责任编辑：马 健