政策嬗变：成人教育学科发展的困境及路径重构

韩秋茹 李祥

【摘 要】成人教育学科对于我国国民素质的提高、服务经济建设发挥着不可或缺的作用，以1987—2018年《教育部工作要点》为分析对象，通过采用内容分析法、文献计量法分析32年政府政策话语的着力点来审视成人教育学科的发展特征及演进趋势。发现政策话语中直接论及成人教育的词频减少，逐渐被边缘化。当前成人教育学科发展应回应教育政策实践的热点难点问题，在乡村振兴中寻找发展机遇;并与其他教育领域紧密联系;成人教育学科发展要理清学科边界，通过学科发展以推动政策响应。

【关键词】成人教育学科;教育部工作要点;词频分析;教育政策

【中图分类号】G720   【文献标识码】A   【文章编号】1001-8794（2019）08-0001-08

一、问题提出

成人教育作为国民教育体系中不可或缺的重要组成部分，既要承担技能型人才的培养，又肩负着发展终身教育的重任。1987年，中国政府重申了成人教育和在职培训在国家教育事业中的重要地位，指出成人教育“是实现社会经济发展和科学技术进步必不可少的条件”。[1]成人教育得到一个比较广泛认同的概念是在1976年11月在奈洛比召开的联合国第19次会议通过的《联合国科教文组织关于发展成人教育的奈洛比建议书》上提出的，上面提到成人教育是指任何有组织的完整的教育过程……无论是正规的还是非正规的，无论是延续性的还是为了补偿在学校、学院、大学或者当学徒期间的基础教育……除了学校教育阶段之外，教育和学习活动应该延长到人的一生。[2]也就是说成人教育学科包括学历教育，也包括非学历教育，如：成人中等教育、成人高等教育、函授教育、扫盲教育、终身教育等。成人教育概念的宽泛性导致了成人教育学科边界的模糊，难以界定。目前学界对成人教育学科发展的研究主要集中在以下几个方面：有学者认为学科研究理论多带有移植性，学科建设的独立性不足，脱离“成人”主体（王欣欣、朱静然，2016;雷鸣、王兆烨、陈一飞，2018;李萍，2018;朱越来，2018）;学科理论先行，实践性缺失（雷鸣、王兆烨、陈一飞，2018;王宝琴、许建宝，2018）;我国成人教育理论系统薄弱，成人教育学科的基本概念和基本范畴缺乏相关的规范（王欣欣、朱静然，2016;朱越来，2018;王宝琴、许建宝，2018）;普教化现象严重（王欣欣、朱静然，2016;朱越来，2018）;学科体系发展不均衡，体系架构不完整，特殊教育群体的学科发展相对滞后（李萍，2018;朱越来，2018;王宝琴、许建宝，2018）;对成人教育学科体系的结构进行了细分（张品茹，2016）等。目前学界对成人教育学科建设体系的研究只是简单搭建框架，但是对于学科体系内涵的丰富和发展还处于薄弱环节。[3]在课程体系设置方面，成人教育主体被边缘化，成人教育学科独立性缺失。成人教育与职业教育、高等教育之间有交叉重合的部分，成人教育学科与其他学科相融合的研究甚少。加之政府对成人教育学科的关注度不够，导致了成人教育学科的发展面临困境。

本文从教育政策的视角出发，通过1987—2018年国家发布的《教育部工作要点》探寻成人教育的发展趋势，国家的政策话语影响着各级各类教育质量的发展，基于此从政策层面反映了国家对成人教育的重视程度。基于1987—2018年的《教育部工作要点》，利用内容分析法、文献计量法进行研究设计，分析国家对成人教育的关注分布情况，纵向分析32年来成人教育的发展特征和演进趋势，研究我国成人教育的薄弱环节，又因为成人教育与职业教育在教育内容、教育目的、教育对象上有交叉的部分，因此通过对成人教育与职业教育文本内容的对比来分析国家在政策层面对成人教育的关注，并以此进一步探寻成人教育发展的规律。

二、研究设计

（一）技术路径

本文选择了词频分析的方法对《教育部工作要点》（以下简称《工作要点》）进行解读。所谓词频方法，就是指对文献正文中重要词汇出现的次数进行统计、分析，以选出频次最高的词汇来表达文献的主要内容。第一，选取1987—2018年32份《工作要点》筛选出成人教育与职业教育相关的政策话语，以自然年为单位，构建文本分析语料库。第二，构建分析框架，便于对文本进行统计和分析。第三，逐句研读文本语料库，将每年的文本语料库中的长句切分为短句，对关键词按年进行编码赋值，并将其纳入相应的分析框架中。第四，根据32年《工作要点》的文本计量结果，通过和职业教育进行对比，并结合当时历史背景，归纳和总结出我国政策话语对成人教育的主要关注点，进而分析其演变趋势和发展特点。

（二）研究对象

国家层面发布的教育政策文件较多，本文选取教育部每年年初发布的《教育部工作要点》为分析对象。主要有以下几个方面的原因：一是教育部每年年初发布的《工作要点》对全年教育工作进行了部署，涵盖了教育的各个领域，具备了全面性。二是教育部是管理我国教育工作的最高行政部门，发布的文件具有权威性。三是教育部发布的文件公开，便于查找获得。四是《工作要点》是1987—2018年连续发布的，通过分析32年国家对成人教育和职业教育的关注情况从而研究成人教育的发展演变的阶段及特点，具有连续性。

（三）研究方法

利用文献计量分析的方法对1987—2018年《工作要点》政策文本的信息进行相关解读，并按照自然年份依次对1987—2018年的《工作要点》的文本语料库进行编码赋值，通过提取与“成人教育”相关的信息并结合“职业教育”相关的词语对比词频分析，将出现的年份、与主题词相关的短语、词频等纳入分析框架中相应的类别，以此来反映出成人教育发展的演变特征及发展趋势。

（四）分析框架

本文选取1987—2018年32年《工作要点》中涉及成人教育与职业教育相关的词语梳理并分析了成人教育的发展特征及演变趋势。从任務维度（培养质量，服务质量）、建设维度（师资建设，学校建设）、管理维度（机制改革，法律保障）和评估维度（监测机制，评估机制）“四维度八要素”搭建了分析框架，具体要素如表1所示：

三、数据统计

《工作要点》在不同时期赋予了成人教育不同的含义，因此成人教育在《工作要点》中以不同的关键词呈现出来：一种是直接提及，即以“成人高等教育”“成人中等教育”“信息化教育”（远程教育、电化教育等）“自学考试”“函授”等专门表达，直接提及使对象更加明确，具有指向性。另一种是间接提及，即用“扫盲教育”“终身教育”这种泛化的词语来表述。笔者采用了两种方法对成人教育的词频进行统计，第一种是将直接提及成人教育和间接提及成人教育的相关词语作为对象（如表2和图1）。

成人教育在我国国民教育体系中是一个相对独立的组成部分，与义务教育、高等教育和职业教育并列，但在教育对象、教育目的和教育内容等方面又与职业教育有交叉重叠的部分。第二种方法是除了对《工作要点》中成人教育32年的纵向分析外，将同时段的职业教育提及的频次进行了统计，通过对比横向把握成人教育在整个教育体系中所占的比重（如表3和图2）。关于成人教育的词频统计，以“成人高等教育”“成人中等教育”“信息化教育”（远程教育、电化教育等）“自学考试”“函授”“扫盲教育”“终身教育”为关键词的词频次数为依据，所得数据是上述7组数据的总和，关于职业教育的词频统计，以“职业教育”“中等职业教育”“高等职业教育”“师范专科学校”“中等师范院校”“技工学校”6组数据词频次数的总和为依据进行分析。

四、结果与分析

（一）专门论及成人教育的词频逐渐减少，成人教育学科边界模糊

如图1所示，《工作要点》中直接提及成人教育的频次比间接提及成人教育的频次总数高，但从32年的演变趋势看，直接提及成人教育的次数呈螺旋式下降，直接提到的成人教育是以“成人高等教育”“成人中等教育”“信息化教育”（远程教育、电化教育等）“自学考试”“函授”为关键词提到的，通过统计1987—2018年的《工作要点》，发现1987—1992年《工作要点》对“成人高等教育”和“成人中等教育”提及的次数多一些，从1993年开始除了1996、1997年的《工作要点》中“成人高等教育”“成人中等教育”各提及1次，2000年提及1次“成人高等教育”外，这两个直接提及成人教育的关键词逐渐消失（如图3）。间接提及成人教育是以“扫盲教育”“终身教育”为关键词进行词频分析的，“扫盲教育”提到的次数在1987—1999年间趋于平缓，自2009年便没有提过（如图3）。党的十五次全国代表大会提出跨世纪的宏伟目标和任务，制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》，其中提到构建终身学习体系，这也是1999年《工作要点》中首次提到了“终身教育”的缘由（如图3），从2000年开始间接提及成人教育的次数呈螺旋式上升，自此直接和间接提及成人教育的频次间的差距逐渐减小。  综上所述，《工作要点》中对成人教育直接提及的次数逐渐减少，间接被提及的次数逐渐增加。单从研究对象视角来看，成人高等教育学、成人职业技术教育学等都蕴含“成人”意味;从研究范畴来看，成人教育学既有成人高等教育，也有成人职业教育，我国教育学的各二级学科之间差异很大，有些学科之间理论的关联和研究对象的交叉几乎没有，而有的学科之间则重叠过度而导致学科“边界”模糊（如成人教育学与高等教育学、职业技术教育）。[4]因教育对象的不同产生成人教育多种学科的发展，因此成人教育这一概念逐渐被弱化，近年来“终身教育”“继续教育”的出現替代了“成人教育”这一关键词，这也在侧面反映出了成人教育学科研究的泛化，表明了研究者对其关注面广泛但不够深入，导致了研究结果的浅显，这样不利于成人教育学科的发展。直接提及成人教育的次数逐渐减少使得成人教育的学科边界模糊，无法真正保持学科的独立、彰显学科特色。

（二）《工作要点》对成人教育的关注度明显不高，成人教育逐渐被边缘化

通过32年政策话语《工作要点》中的成人教育与职业教育的词频对比分析，发现成人教育提及的频次波动幅度较小，职业教育提及的频次从2004年开始大幅度呈螺旋式上升趋势。1987—1993年职业技术教育和成人教育在《工作要点》中是以专门的一级标题论述的，1994—1998年教育部总体对教育工作提及频次都较少，可能是因为国家在本时期以扶贫为主要任务，1999年时值世纪之交，《中国教育改革开放》的落实、《面向21世纪教育振兴行动计划》的启动把中国特色社会主义教育事业推向了21世纪关键的一年，本年成人教育相关内容在文本中零星出现，和职业教育合成了一个部分进行论述。2001年“终身教育”代替“成人教育”被专门划分到一个标题下，2002—2004成人教育和职业教育都没有专门划分为独立的部分，成人教育的关键词是以“扫盲”“终身教育”“现代远程教育”“自考”“三教统筹”等零散分布在《工作要点》中，2005—2008年成人教育也是以关键词的形式分布在教育领域的多个方面，而职业教育在这几年的《工作要点》中都有独立的标题。2009年成人教育有了独立专门论述的部分，原文表述为“积极发展成人继续教育，推动全民学习、终身学习的学习型社会建设”，2010—2018年的《工作要点》中职业教育是有专门的小标题，2010—2011年成人教育分别是以“加快发展继续教育”、“积极搭建终身学习‘立交桥”为标题进行表述的，2012—2018年则是以“继续教育”关键词代替“成人教育”作为了教育工作的一方面。

职业教育和成人教育都是我国国民教育体系中的重要组成部分，两者之间既有联系又有区别，两者互为补充，相互促进。《工作要点》中职业教育与成人教育也不完全是互为独立的部分，之间也会有交叉、共性。从本质上看，职业教育属于技能教育，是培养人职业技能的教育不会伴随其终身，而成人教育则是侧重成人的非学历的教育，是伴随个体终身化的教育。其次，从功能上看，职业教育的任务比较单一，主要承担培养人的职业技能，而成人教育既包括学历教育，又包括非学历教育。[5]综上所述，职业教育是短期可以收到回报的，而成人教育已经开始向终身教育转变，是短期内看不到效益的。越来越多的人关注日益增强的以通识教育为代价的职业教育，有各种不同形式的做法，例如“人力资源发展”试图恢复两者之间的平衡，主要方式就是在职业教育中整合人的全面发展的内容，强调职业教育的趋势似乎反映了大部分资助者尤其是政府的愿望，也反映了大部分学习者的愿望，只有教育者产生了质疑，一些教育者担心成人教育中的通识教育完全边缘化，以致损害作为成人教育的主要原则。[6]加之，由于成人教育相关政策文献的笼统性及办学机制落后、监管制度不严等问题导致了成人教育被逐渐推向了边缘。

（三）国家政策对成人教育关注度的阶段性划分

基于“四维度八要素”的分析框架，将32年的《工作要点》文本语料库按照自然年份切分以短句的形式进行编码赋值，并纳入相应的类别。根据历史背景和事实，将政策话语划分为四个阶段，最终数据转化的趋势图如图5所示。

1第一阶段：1987—1993年

该阶段是四段时期内政府对其关注度最高的时期，任务维度、建设维度、管理维度均呈螺旋式下降趋势，评价机制只在1991年提及5次，其中任务维度和管理维度在本阶段的关注度远高于其他两个维度，但呈大幅度下降趋势，可能是因为1994年国家把主要精力放在了扶贫工作上，《国家八七扶贫攻坚计划》力争在20世纪最后七年集中力量解决目前全国农村8 000万贫困人口的温饱问题，所以近几年国家对教育的整体关注度不高。虽然本阶段总体特征呈下降趋势，但却是四阶段中最受关注的几年。1987年6月国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》，指导了成人教育的工作方针与措施，是成人教育的一次重大改革。国家教委决定1990、1991年对成人高等教育进行治理整顿。1993年国务院办公厅转发国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》，明确指出了成人高等教育的方针和任务。此外，1988—1993年组织实施了“燎原计划”，这是针对农村成人教育，促进农村经济发展的计划。政府在这几年对成人教育的培养质量和管理方面较为关注，因此任务维度和建设维度提及的频次都较高，但是师资、学校建设还处于薄弱环节，也几乎没有设计评价体系。

2第二阶段：1994—1999年

该阶段波动起伏较上一阶段小，如图4所示政府在这段时期对管理维度较为重视，任务维度、管理维度、评价维度围绕各自中心值上下波动，该阶段政府对建设维度的关注度不够，建设维度自1994—1998年未被提及，1999年被提及4次，关注度达到本维度《工作要点》32年最高。1994年3月国务院办公厅转发农业部《关于实施“绿色证书工程”意见》，对农民进行岗位培训，1999年面临新世纪的转折，受《面向21世纪教育振兴行动计划》的影响，使得政府开始关注成人教育的师资问题，在1999年2次谈及师资队伍的建设。该阶段《工作要点》主要强调机制改革，提及次数相对比较高，政府话语的着力点依然不在培养质量和师资、学校建设、评价机制方面。

3第三阶段：2000—2009年

该阶段四个维度呈小幅度波动，政府在这段时期较为关注任务维度，其次是管理维度，管理维度和建设维度的关注度和自身相比达到四阶段最低，建设维度除了在2005、2006年各提到1次之外依然被忽视。2003年，自新中国成立以来，首次召开全国农村教育会议，明确把农村教育作为教育工作的重中之重，本年开始起草“终身教育法”，加强教育的督导，2004年积极实施“农村劳动力转移培训计划”，任务维度到达本阶段最高点，扫盲教育在《工作要点》中最后一次出现是在2008年。总体来讲，该阶段政府对成人教育关注甚少，在一些维度甚至没有提及，本阶段的建设维度和评价维度依然处于被忽视状态。这一阶段成人教育不受重视可能是因为2001年教育部颁发了《基础教育课程改革纲要（试行）》，加之，2011年7月中华人民共和国教育部和中华人民共和国财政部印发了“教学工程”实施意见，正式启动了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，使得国家在这一阶段把教育工作的重心放到了新一轮基础教育课程改革和高等学校本科教学质量和教学改革上，忽视了成人教育。

4第四阶段：2010—2018年

最后这一阶段波动趋于平缓状态，管理维度在本阶段又重新被重視，呈较大幅度上升趋势，任务维度起伏不大，建设维度和评价机制呈小幅度上升趋势。2010—2018年继续教育代替成人教育出现在《工作要点》中，成人教育这一概念逐渐被忽视了。2010年5月，国务院审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确指出要把改革创新作为教育发展的强大动力，以机制体制为重点，加强师资队伍的建设，完善督导制度，强化法律、政策落实情况，由此在本阶段各个维度要素的频次都得以提升。

当前成人教育面临多种困境，学科界定模糊、政策的滞后以及学校建设的不足都限制了成人教育的发展。一是成人教育学科界定模糊，认同感不强。纵观32年政策话语可知，成人教育在《工作要点》中以多种名称提及，诸如“扫盲教育”“终身教育”“继续教育”等，其内涵也与职业教育多处重叠。一方面，成人教育涵盖的方面很广，无论是联合国科教文组织下的定义，还是任何其他的定义，都未能使“成人”的不同含义在“成人教育”这个术语下达到和谐。[7]现在“成人教育”内涵的表达方式在许多西方国家更为广泛，例如捷克的成人教育是启蒙的意思，法语成人教育是普及教育的意思，德国成人教育也是普及教育的意思，同时包含了人民群众和德国人民的意思。[8]另一方面，我国教育观念对成人教育的认同感不强，在四大教育类型中成人教育的地位最弱，受到的关注也最少，其次国家在非学历教育方面投入较少，如职业培训、进修、社会文化及老年教育等，而这些非学历教育更接近成人教育的本质。[9]二是成人教育不受重视，逐渐被边缘化。一方面是国家政策原因，成人教育一般都是包含在常规教育政策里，很少在全面发展框架里成为主流，成人教育的政策既不连贯也不完整，更像是对某些具体问题反应的拼凑，而不是密切关联的原则和项目的框架。[10]虽然我国制定了成人教育相关的文件，相比在高等教育、义务教育等教育领域所得到的法律制度保障而言，成人教育缺乏针对性的制度约束和规范，与之相关的成人教育相关立法也迟迟未能出台，办学秩序的不加约束和追责机制的无力，结果就是学生受教育权利难以得到保障。[11]另一方面是经济基础薄弱问题，尤其是东西、城乡差距尤为明显，相比于义务教育经费投入严重不足，使教育质量受到影响。三是成人教育建设不足，教育质量不高。成人教育相比正规教育，教育机构缺失、办学经费不足的问题日益突显，国家早期提倡扫盲教育、成人中等教育、成人高等教育，从20世纪90年代中期开始，有关成人教育职教化的理论研究开展逐步付诸实践，部分成人学校开始转轨、合并为职业技术学校，教育界开始出现了成人教育被动的“替代论”等负面言论，有学者一直致力于成人教育职教化研究，推动了实践领域成人教育向职业教育的重大转型，使得成人教育与职业教育的界限越来越模糊。[12]1998年之后成人高等教育和成人中等教育淡出了《工作要点》，取而代之的是1999年出现的终身教育、继续教育等词汇，培养对象从成年人扩展到各年龄阶段的人，提倡人一生各阶段都要受教育，教育对象以及教育内容的转变使得成人教育概念的界定越加模糊，教育机构办学模式的定位的不准确、管理机制得不到保证，成为了摆设。加之学校教学能力的薄弱，教学方法陈旧，师资队伍在年龄结构、学历水平、能力结构等方面不足，使成人教育跟不上时代的发展，无法满足现实需求。在历年的《工作要点》中建设维度和评估维度始终不受重视，师资队伍、学生管理、考核制度也没有具体系统的评价标准，在一定程度上制约了成人教育的发展。

五、思考与建议

（一）当前成人教育学科发展应回应教育政策实践的热点难点问题，在乡村振兴中寻找发展机遇，彰显自身独特价值

当前我国成人教育没有完善的理论系统，因此在实践中缺乏理性思维，对问题的分析多停留在表面层次。对于成人教育来说，如果只是解决具体的问题，那么它的结论很快就会过时，所以研究者不能将成人教育与成人教育学的研究混为一谈，成人教育主要是解决成人教育实践中具体的问题，而成人教育学的研究目的则是揭示成人教育的特殊矛盾和发展规律。[13]所以成人教育实践的探索不能带入成人教育学的思维，不然研究者会以问题为导向进行深究，无法从事基础性的调查，成人教育的实践效果就会不尽如人意。成人教育在发展过程中是不能脱节于社会的，成人教育的问题往往涉及成人教育和社会许多方面的深层次矛盾，是成人教育改革和发展中的重点和难点，非深入调研，深思熟虑而不能有补于事。[14]由于历史的原因，我国农村发展滞后，农村劳动力素质不高，科学文化和生产技术已经成为制约我国农村发展的重要因素，2017年10月习近平总书记在党的十九大报告中提出实行乡村振兴战略，把“三农”问题作为全党工作的重中之重。乡村振兴战略的提出为成人教育提供了一个契机，推动乡村建设的发展，成人教育肩负着提升农村劳动者素质，促进农村建设的使命，如“农村劳动力转移培训”这样的项目，不仅会大大增加了他们的就业机会，还减少了农民流动的盲目性，而且还带动了整个农民工流动的合理性和有序性。[15]

（二）当前成人教育学科发展应与其他教育领域紧密联系，整合优势资源

随着时代的发展，成人教育研究领域呈现多种融合交叉的状态，虽然研究对象的多样化以及研究领域的广泛性使得学界对成人教育学科的界定没有一个统一的定论，但同时这也是成人教育学科具备优势的地方。成人教育与职业教育、高等教育都存在不同程度的交叉，这为它们互相借鉴提供了可能。回望过去成人教育与职业教育的发展历程，它们在普及我国中、高等教育以及提高国民素质方面均有突出表现，展望未来，成人教育与职业教育都有独立的发展机遇与良好的发展前景，他们应发挥各自的特色和优势，相互补充、互惠互利、共谋出路。[16]所以，当下成人教育应与职业教育、高等教育等领域结合，在整合资源的同时，各自彰显自己學科的不同特色，为我国教育改革创造机遇。首先，建立公共信息平台，如建立成人教育、职业教育与高等教育的资源库以用来存放就业信息、各院校专业及课程设置等资源。其次，共享师资力量，各校的教师实行流动制，引入高质量、具有丰富经验的教师参与到教育中。最后，各阶段教育的院校融入优秀的办学理念、校园文化等信息的共享来实现教育资源优化配置和可持续发展。[17]随着“终身教育”理念的提出，成人教育、职业教育与高等教育都有责任推动终身教育的发展，并发挥着不可替代的作用。

（三）当前成人教育学科发展要理清学科边界，通过学科发展推动政策响应

目前，我国的成人教育并未突显学科特色，没有精准的学科定位，学科界限模糊，长此以往无法紧跟全球化发展的步伐。这就要求国家重新定位其教育功能，在关注个体生存发展的同时，还应关注教育在维护社会公正及弱势群体等方面的作用，为了实现这些转型与改革，就需要重新布局其发展空间，成人教育必须实施办学定位的转移，由成人学历教育转向学历后的继续教育，由学校教育转向校外的延伸教育。[18]通过统计可知，《工作要点》管理维度中的法律法规保障提及的频次为45次，占总频次的13.4%，具体而言，前期是包括成人高等教育、成人中等教育学校暂行条例、开展岗位暂行规定等，自2003年开始起草研究“终身教育法”，但教育部始终都未出台针对成人教育学科的法律，我们缺少了像《成人教育法》（美国，1966年）这样的顶层法律来保障我国的成人教育。政府需要以法律的形式确立新时期成人教育的责任主体、改革主体、服务体系、学习机制等，从顶层设计、强制性手段、质量规范等现实问题入手，夯实成人教育改革的社会基础。[19]另外，我国成人教育相比其他类型的教育经费少得可怜，满足不了学科的基础构建;另一方面，成人教育的经费东西部、城乡差距很大，各级政府必须加强对成人教育的重视程度，使教育在资金方面均衡化，应在资金上给予大力支持，设立贫困地区教育的专项经费，同时建立社会集资等形式以多种渠道筹集经费，减少国家的负担。

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