美联储如何在危机中成长：基于法律制度史的观察

罗元化 赵桐

【关键词】美联储  制度  集权

【中图分类号】C934                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.112

美联储诞生于反思1907年经济危机的时代背景之下，避免危机频发是其设立的主要目的。[1]在1913年至1951年这个时期，美联储从无到有，先后经历两次世界大战及大萧条等重大历史事件的考验，面对复杂的经济局面，努力维护金融稳定，不断探索和修改法律制度，逐步成长为对世界经济有着重大影响的中央银行。

会員制制度设计，最大限度整合金融资源

二十世纪初，华尔街投机之风日益盛行，使得股票价格飞涨。道琼斯指数在1904～1906年间翻了一番。[2]1907年10月22日，由于参与联合铜业公司投机失败，纽约第三大信托公司Kinckerbocker Trust Company遭到挤兑，并最终关门歇业。[3]这一事件成为了1907年经济危机的导火索。挤兑风波蔓延到其他金融机构。一夜之间，银行门前排满了前来取款的人们。中央银行机构的缺失使得形势继续恶化。后来经过摩根等私人银行家集团的努力，危机终于有所好转。主要依靠私人银行集团筹措的资金使得形势得到了控制。[4]这次危机使得人们认识到设立中央银行充当最后贷款人，为陷入困境的银行等金融机构解决紧急流动性需求，对经济稳定具有重要意义。

在这样的时代背景下，1913年《联邦储备法案》应运而生。与当时的英格兰银行不同，该法开创了一种新的中央银行制度。根据该法案的规定，美国大陆地区被划分为12个区域，各区域内的银行机构按自身资本总额的6%认购本地区联邦储备银行的股份并成为会员银行。会员银行将一定比例的存款作为储备无息存放在地区联邦储备银行，以备不时之需。地区联邦储备银行负责管理辖区内会员银行的储备，为这些会员银行提供贴现等服务，是银行的银行。这些地区联邦储备银行服从位于华盛顿的联邦储备委员会的领导，但是在法律上其均是独立的法人，以自己的名义对外承担责任，并拥有独立的经营管理权。[5]

法案规定了成为联邦储备银行成员的条件：所有国民银行都必须认购联邦储备银行的股份，成为联邦储备银行的会员银行。与国民银行不同，州银行不受强制性条款约束，有权自己决定是否成为会员银行。而事实上，大量的州银行出于成本的考虑没有加入美联储。[6]在1917年的一场演讲中，美联储官员Warburg甚至认为“指望美联储7500家会员银行为全国27000家商业银行和信托公司提供紧急储备是不公平的”。[7]第一次世界大战爆发后，总统甚至以“爱国”的名义劝说州银行等金融机构加入美联储。[8]当然，成为联邦储备银行的成员并非毫无益处。根据法案的规定，会员银行可以在联邦储备银行贴现，并有权享受联邦储备银行每年6%的股权分红及其他权利。这种利益的考量使得各地区联邦银行股份被快速认购，使得12家地区联邦储备银行迅速建立。而且这种制度安排绑定了会员银行与联邦储备系统的利益，使得联邦储备系统的政策能够得到有效的贯彻落实。

权力的集中，保证美联储上下一致性

1930年代的大萧条是美国经济发展中史无前例的事件。这场危机使得美国的工业产出下降37%，价格下跌了33%，实际GNP下降30%，而名义GNP的下降幅度超过50%。失业率达到25%的最高峰，更令人惊叹的是在1930年代随后的时期内，每年的失业率都在15%以上。[9]

为了应对大萧条，1933年6月16日，《1933年银行法》正式颁布。该法对联邦储备法案许多条款作了重要的修改，一定程度上影响了整个联邦储备系统的制度设计。在该法颁布之前，各地区联邦储备银行在发放贷款方面拥有很大的权限。过度宽松的贷款政策使得大量的贷款进入证券而非实体经济，一定程度上加剧了1929年的股市泡沫。新法案修订了联邦储备法案第4条的规定，强化了联邦储备委员会对联邦储备银行信用的控制，规定各联邦储备银行要严格履行联邦储备委员会及相关法律法规的要求，审慎经营，确保自身的稳定性，注重金融业与商业、农业等经济领域的协调发展。该法还要求各联邦储备银行要随时掌握其会员银行的资产负债情况及重大的业务活动。在发现会员银行有滥用贷款权力时，应及时上报联邦储备委员会。委员会经过调查后，有权吊销其会员资格并进行相应的处罚。该法还修订了联邦储备法案第9条的规定，允许互助存款银行（mutual savings banks）等非银行类金融机构成为联邦储备银行的会员银行，赋予州银行与国民银行在证券业务方面享受同样的限制和待遇。同时被修订的还有联邦储备法案第11条，规定在得到6张赞成票的情况下，允许联邦储备委员会规定各联邦储备地区内各银行能够用于发放证券与债券贷款的资金比例。这就避免了银行资金大量流入证券市场和债券市场，导致泡沫的产生，危害实体经济。

该法还新增公开市场委员会加强对公开市场操作的管理。根据规定，公开市场委员会由12家联邦储备银行各指派一人构成，并应每年召开不低于4次的会议。联邦储备委员会各委员有权参与会议。会议做出的决定对每个联邦储备银行有效。联邦储备银行可以选择不采取会议决定的方式，但是若要采取公开市场操作，则必须遵守会议的决定，不能违反决议的要求。[10]

《1934年证券法》严防银行资金过度进入证券市场，赋予了联邦储备委员会制定相关限制规制的权力。证券市场上的所有融资行为都必须符合联邦储备委员会制定的规则。[11]具体而言，联邦储备委员会有权规定向证券中介机构、证券投机公司等发放贷款的总额。同时，对这些机构向银行贷款进行了严格地限定。除了对机构或单位贷款进行限制外，对于个人贷款用于证券投资进行了同样的限制。

《1935年银行法》使得美联储权力进一步集中。该法调整了联邦储备委员会的构成，并将其更名为“联邦储备理事会”（Board of Governors of the Federal Reserve System）。新的联邦储备理事会权力得到了进一步的扩大。新改组的联邦储备理事会由7名成员组成，他们经参议院批准，由总统任命，任期为14年。7位理事中，由总统任命1人担任主席，1人担任副主席，任期为4年。新法还赋予联邦储备理事会调整成员银行储备要求及否决地区联邦储备银行调整贴现率提议的权力。[12]

《1935年银行法》进一步明确了位于华盛顿的联邦储备理事会与各地区联邦储备银行的关系，强化了联邦储备理事会在整个系统中的作用和地位。同时，该法还改组了公开市场委员会，规定该委员会由联邦储备理事会7名理事及5位地区联邦银行代表组成，并更名为“联邦公开市场委员会（FOMC）”。这种变化使得联邦储备理事会的权力大增。新法规定联邦储备理事会有权调整会员银行的准备金率，有权定期审查联邦储备银行制定的贴现率。

改革后的联邦储备理事会在联邦储备系统中占据主导地位，不仅掌握了绝大多数的货币管理权，而且控制了各联邦储备银行行长的任命权。美联储法律制度的这次调整使得联邦储备理事会的政策能够在各联邦储备银行间得到有效的贯彻落实，使其成为美国调控经济和维持经济稳定的重要机构。

美联储1930年代的相关法律制度改革具有鲜明的时代特色，反映了当时经济政治的发展情况。在政府管制经济的大背景下，加强中央银行对经济的宏观调控，加强对银行业的管制、维护金融系统的稳定成为趋势。以“1935年银行法”为代表的系列法律法规确立了美国联邦储备系统对于经济金融进行干预的合法性。

与政府紧密协同，美联储作用的进一步强化

新頒布的一系列法律制度举措效果还没有完全显现，第二次世界大战就爆发了。二战扰乱了美国经济发展的步伐。据统计，第二次世界大战中，美国的战争总开支为3263亿美元，其中税收1387亿美元，向公众借款1098亿美元，新发行货币778亿美元。[13]战争期间的美联储，配合财政部完成战争融资的需求，广泛地参与经济的各个方面，其实力和影响力得到了进一步提升。美联储也逐步认识到其货币政策作用的发挥离不开国会、政府的配合。

1977年《联邦储备改革法案》明确要求联邦储备理事会与公开市场委员会保持货币信用总量与经济长期发展相一致，以实现充分就业、价格稳定及长期的经济适度增长。除此外，该法案还要求联邦储备理事会每季度轮流在众议院与参议院银行委员会参与关于接下来12个月的货币与信用总量的听证会。[14]

《1978年充分就业和经济均衡增长法》授权由美联储负责货币政策的实施，从而更加有效地将货币政策与经济目标结合起来。该法第一次明确规定充分就业与社会大生产、实际收入的增加、均衡的发展、平衡的联邦预算、国际贸易的平衡与物价的稳定等都是以明确的经济增长目标和政策为基础的。[15]实现这个目标需要总统、国会、美联储三方的通力合作，充分地整合各方面资源，调动私人经济领域的能动性。该法案还要求总统制定具体的经济目标，并体现在其经济报告中。法案还要求美联储理事会每年定期就总统及国会的经济目标具体落实情况及现实的经济发展态势向国会提交报告，以便及时地调整经济政策目标。这样的体制设计能够让经济目标与货币政策充分的融合，从而保证政策的可操作性与经济目标的可实现性。

结论

在早期的发展过程中，美联储通过会员银行的制度设计最大限度整合了金融资源，然后通过调整内部制度使得权力向联邦储备理事会集中。这使得相对分散的各地区联邦储备银行及成员银行能够在统一的政令下执行金融政策，提升了美联储干预经济的效果。

在政策取向上，美联储不断向国会及政府靠拢看齐。这绝不是一种巧合，而是美联储作为干预经济的主要抓手紧密配合政府的有力佐证。事实上，根据后期法律的要求，如今的美联储每年都会向国会提交两次报告。通过这种形式，美联储的货币政策保持着与国家政府政策的高度一致性。

由此可见，评价一种金融制度优劣的标准就是其资源整合能力和干预经济的效果。金融制度本身应该在追求效率与公平的平衡中不断地调整变化。对我国而言，集中力量办大事本来就是我们的制度优越性的体现。我们的金融制度更应该进一步发挥制度特色，集中并整合国内外的金融资源服务于国家的宏观目标，兼顾效率与公平，释放金融市场各主体的创造性与能动性，从而促进经济的持续增长。

注释

[1][3]West， Robert Craig， Banking reform and the Federal Reserve， 1863-1923， Ithaca：Cornell University Press， 1977， pp. 123-145.

[2][4]Jerry W. Markham， A financial History of the United States， New York： M. E. Sharpe， Inc.， 2002， p. 16， pp. 29-41.

[5]Federal Reserve Board， 1st Annual Report of the Federal Reserve Board for the Period Ending December 31， 1914， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1915.

[6]Charles S. Tippetts， State Banks and the Federal Reserve System， New York： D. Van Nostrand Co.， 1929， pp. 123-156.

[7]Paul M. Warburg， "speech before the Commercial Club of Chicago on April 7th， 1917"， October 8th， 2015， https：//fraser.stlouisfed.org/scribd/？item_id=510536&filepath=/docs/historical/redbooks/frsbog_mim_v05_2239.pdf.

[8]Lester V.Chandler， Benjamin Strong， Central Banker， Washington， D.C.： The Brookings Institution， 1958， p. 102.

[9][13][美]斯坦利.L.恩格尔曼、[美]罗伯特.E.高尔曼：《剑桥美国经济史（第三卷）》，高德步等译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第218、251页。

[10]Federal Reserve Board， 20th Annual Report of The Federal Reserve Board Covering Operations For The Year 193， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1934.

[11]Federal Reserve Board， 21th Annual Report of The Federal Reserve Board Covering Operations For The Year 1934， Washington， D.C.： Federal Reserve Board， 1935.

[12]Board of Governors of the Federal Reserve System， 22th Annual Report of The Board of Governors of the Federal Reserve System Covering Operations For The Year 1935， Washington， D.C.： Board of Governors of the Federal Reserve System， 1936.

[14][15]Board of Governors of the Federal Reserve System， 65th Annual Report of The Board of Governors of The Federal Reserve System， 1978， Washington， D.C.： Board of Governors of the Federal Reserve System， 1979.

責 编/赵鑫洋

Abstract： The American economic crisis in 1907 gave birth to the Federal Reserve. Unlike the existing central banking systems， the Federal Reserve is composed of the Federal Reserve Board in Washington， the regional Federal Reserve Banks and numerous member banking institutions. With the changing economic environment， the Federal Reserve has constantly adjusted and improved its institutional design and gradually moved towards centralization while maintaining policy consistency with the Congress and the government. This has led the Federal Reserve to play an increasingly larger role in intervening in the economy.

Keywords： Federal Reserve， institution， centralization