我国职业教育办学现状：国家治理的分析框架与实证

汤杰　石伟平

摘 要 基于“委托-代理”理论，构建国家职业教育治理的分析框架，从“经费投入”“政策制定”和“办学管理”三维度分析近10年国家职业教育的办学现状。研究发现，职业教育办学经费投入虽逐年加强，但在不同的办学类型和办学地域上差异较大;众部门虽联合连年出台相关政策支持职业教育办学，但政策内部导向偏差较大，政策颁布数量和质量不成显著正比;职业教育办学管理的领域和要素虽细分众多，但其聚焦程度和演化趋势差异较大。

关键词 职业教育;办学现状;国家治理;分析框架

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）18-0042-06

一、研究背景及目的

职业教育办学作为一个系统工程，从国家到区域再到地方办学环环相扣，其中国家在职业教育办学的过程中起到方向性和指导性的作用。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的出台奠定了21世纪职业教育发展的新基调，纲要中明确强调要“大力发展职业教育”“调动行业企业的积极性”“增强职业教育吸引力”。2019年，国务院出台《国家职业教育改革实施方案》，明确提出职业教育是一种类型教育，并从“完善国家职业教育制度体系”“构建职业教育国家标准”“建设多元办学格局”等七个方面提出二十条促进职业教育发展的建议。2010-2019年十年间，国家层面采取哪些措施进行职业教育办学？取得哪些成效？存在哪些不足？鉴于国家在职业教育办学中的引导地位，在启动新一轮职业教育改革实施方案之前，有必要对国家已有的职业教育办学实践进行系统总结，以明确下一步办学实践的重难点。基于此，本研究将聚焦于国家层面的职业教育办学现状调研，厘清办学成效和存在的问题，为后期的办学提供思路和经验。

二、研究设计

（一）国家职业教育办学治理的分析框架

本研究主要聚焦于宏观层面，从教育部等部门的办学治理视角出发，剖析国家层面职业教育办学的现状，见图1。首先要厘清国家进行职业教育办学的实施机制，即国家通过何种途径进行职业教育办学，在其中扮演了什么样的角色，承担什么责任。本研究主要借鉴了“委托-代理”理论，之所以采用该理论是因为职业教育办学是一个从中央到地方密切协作的工作，而只要存在两人或两人以上的合作性活动，就会构成委托代理关系[1]。在该理论视域下，国家作为职业教育办学的委托方，授权教育部等部门作为代理方执行办学管理，主要通过资金投入保障办学条件、颁布政策引领办学方向、办学管理保障办学质量，而教育部等部门作为代理方的同时，又委托职业院校、行业、企业等进一步细化实施参与职业教育办学，至此形成一个自上而下层层传递的委托代理链。

（二）数据指标及说明

数据分析维度主要从“办学经费投入”“办学政策制定”“办学管理内容”三个层面展开。办学经费投入主要分析“生均财政教育经费占总生均教育经费比例”“生均财政教育经费的差异系数”和“生均财政教育经费”。其中，“生均财政教育经费占总生均教育经费比例”主要反映国家近年来对职业教育经费总体保障水平，“生均财政教育经费的差异系数”主要反映职业教育经费保障的差异水平，“生均财政教育经费”主要反映对职业教育经费具体保障水平。办学政策制定主要分析近年来国家相关部门出台的职业教育政策文件，着重挖掘政策颁发部门、颁发时间、政策文件主题、政策文件领域、政策文件名的关键词及其频次，以此洞悉国家对职业教育办学的重点和要点。办学管理内容主要分析教育部职业教育与成人教育司“年度工作要点”中与职业教育密切相关的文本，着重挖掘文本中职业教育管理的维度、要素及其出现频次，以此揭示职业教育管理的内容和焦点。

（三）数据来源及分析思路

本研究所分析的“办学经费”数据主要根据2011-2017年《中国教育经费统计年鉴》及2010-2016年《中國教育统计年鉴》中的经费及相关原始数据计算整理得出。数据分析思路是，横向上分析全国中、高等职业教育随着时间的推进，其经费投入的保障程度和差异水平的变化情况，同时为进一步凸显职业教育的投入现状，在分析时对比普通高中和本科的经费投入情况。纵向上分别分析中、高等职业教育各自在不同地域的财政经费保障差异以及在同一地域中、高等职业教育在财政经费保障水平上的差异。

本研究所分析的“办学政策”文本主要以国务院、教育部职成司颁发的政策文件为蓝本，人工筛选2010年至2019年2月所有与职业教育密切相关的政策文件（农村职业教育与残疾人职业教育的相关文件不在本次统计范围内），累计233份。数据分析思路是：首先，宏观梳理各类政策文本出台的时间、数量和单位，以及中高等职业教育的政策关注领域和主题;其次，聚焦对比中等职业教育和高等职业教育的政策关注差异情况。

本研究所分析的“办学管理”文本主要来自2010-2019年教育部职业教育与成人教育司出台的“年度工作要点”。数据分析思路是：首先，抽取与职业教育密切相关的文本，对文本内容进行系统梳理和编码;其次，统计相关要素出现的频次;最后，在单位年份的背景下，对编码内容进行静态和动态分析，以此挖掘国家职业教育办学管理内容的焦点和演变趋势。最后，本研究在处理“办学经费”“办学政策”和“办学管理”的数据时，主要采用Excel进行统计。

三、数据分析

（一）职业教育办学经费投入现状

1.中、高等职业教育经费投入保障水平

通过生均财政教育经费占总生均教育经费比例，可以有效反馈国家近年来对职业教育经费的保障水平[2]。如表1所示，不论是中职还是高职高专，7年来财政投入保障水平在不断加强。截至2016年，中职生均财政教育经费占总生均教育经费的比例（以下简称“财政经费保障比例”）已经达到87.01%，而高职高专也达到63.47%。中职的财政经费保障比例在2012年突破60%，2014年突破85%，而高职高专在2015年才突破60%。总体来看，中职财政经费保障比例要高于高职高专12.82～25.64个百分点。

此外，就中职和普通高中对比，自2013年开始，中职的财政经费保障比例连年高于普通高中，普遍高出0.45～5.01个百分点。就高职高专和本科对比，2010-2013年，高职高专的财政保障比例普遍低于本科，低出3.82～6.11个百分点;但是从2014年开始，高职高专的财政保障比例开始反超本科，2014-2016年，高职高专的财政保障比例普遍高出本科0.96～3.76个百分点，且有不断加大的趋势。

2.全国职业教育财政经费投入差异分析

通过差异系数可以比较数据离散程度大小，差异系数越大，离散程度越大。表2反映了2010-2016年间全国中职、普通高中、高职高专与本科的生均财政教育经费的差异系数。7年间，全国中职生均财政教育经费的差异系数维持在0.610～0.993之间，表明其差异水平很大;相比之下，普通高中生均财政教育经费的差异系数维持在0.877～1.259之间，因此，普通高中的生均财政教育经费的差异水平要大于中职。7年间，全国高职高专生均财政教育经费的差异系数维持在0.613～1.038之间，表明其差异水平也很大;相比之下，本科生均财政教育经费的差异系数维持在0.415～0.572之间，因此，高职高专的生均财政教育经费的差异水平要远大于本科。综上，按照差异系数（差异水平）从大到小排序，分别为普通高中、高职高专、中职、本科。

3.地域职业教育财政经费投入差异分析

首先，中职财政教育经费保障存在较大的地域差异。由表3可知，2010-2014年间，全国各地域中职生均财政经费按照从高到低分别是：京津沪三市、东部8省、西部12省、中部8省，中部地区中职财政经费保障呈“塌陷”趋势;2014-2016年间，中部地区中职财政教育经费逐渐得到保障，开始反超西部地区，“塌陷”趋势消失。整体来看，京津沪、东部、中部、西部等地区之间的中职生均财政经费保障差距显著。截至2016年，京津沪三市的中职生均财政经费约是东部地区的2.44倍，约是中部8省的4倍，约是西部12省的4.03倍。2010-2016年7年间，东部8省的中职生均财政教育经费涨幅最大，达到344.58%;其次是中部8省，涨幅达到296.64%;京津沪的涨幅排倒数第二，达到271.92%;西部12省的涨幅最小，仅为191.55%。

其次，高职财政教育经费保障也存在较大的地域差异。如表3所示，2010-2016年间，京津沪三市的高职生均财政教育经费一直保持最高（尽管2013年和2016年的财政教育经费有回跌的趋势），中部地区的高职生均财政教育经费一直保持最低（尽管2010-2016年间经费保持持续上涨的趋势），中部地区高职经费投入塌陷严重。东部8省和西部12省的高职生均财政教育经费浮动交错，其中2011-2013年间，东部8省的高职生均财政教育经费低于西部12省，但2010、2014、2015、2016年，东部8省的高职生均财政教育经费又高于西部12省。截至2016年，全国各地区高职的生均财政教育经费表按照从高到低分别为：京津沪3市、东部8省、西部12省、中部8省。京津沪3市高职的生均财政教育经费约是东部地区的1.76倍，约是西部地区的1.90倍，约是中部地区的2.29倍，差距悬殊。2010-2016年7年间，中部地区的高职生均财政教育经费涨幅最大，高达212.82%;其次是京津沪三市，涨幅达到178.91%;西部地区的涨幅为139.95%;东部地区的涨幅最小，为134.84%。

再者，同一地域的中、高职生均财政教育经费也存在较大差异。如表3所示，京津沪三市，除了2011年和2012年，其余年份中职生均财政教育经费都高于高职高专生均财政教育经费，且2013-2016年间二者的差距越来越大，截至2016年，该地区的中职生均财政教育经费比高职多出22755元，占比114.81%。东部地区，2010-2012年，中职生均财政教育经费都低于高职高专生均财政教育经费;2013-2016年，中职生均財政教育经费都要高于高职高专生均财政教育经费，截至2016年，东部地区的中职生均财政教育经费要比高职多出6232元，占比55.40%。中部地区，2010-2013年，中职生均财政教育经费都低于高职高专生均财政教育经费;2014-2016年，中职生均财政教育经费都高于高职高专生均财政教育经费，截至2016年，中部地区的中职生均财政教育经费比高职多出1968元，占比22.72%。西部地区，2010-2015年，中职生均财政教育经费都低于高职高专生均财政教育经费;从2016年开始，中职生均财政教育经费高于高职高专生均财政教育经费，当年多出125元，占比1.20%。

总体而言，近年来，全国各地中职的各类生均经费有高于高职高专的趋势。

（二）职业教育办学政策制定现状分析

1.职业教育政策出台的年份和发文单位分析

从2010年至今，每年统计的文件数量分别为48、29、23、22、23、25、23、16、19、5。统计发现，以上政策文件的颁发部门以教育部、人力资源和社会保障部、财政部为主，此外还包括国务院、中央文明办秘书组、共青团中央办公厅、中华职业教育社、住房和城乡建设部办公厅、审计署、国家发展改革委等众多部门，由此可见，职业教育与社会各行各业密切相关，其办学也需要采取跨界的形式，联合众部门之力。

2.中高等职业教育政策文本整体分析

将统计的政策文件内容细分，按照领域、主题、关键词及其频次进行统计，若同一要素在当年的文本中出现多次，则频次统一按1次计算，结果见表4。2010年至今，中、高等职业教育领域的职业教育政策文本共涉及到院校建设、院校管理、专业建设、课程教材等11个主题，且每个子主题下又可细分若干关键词。整体而言，当前中、高等职业院校在办学时，最为重视“活动赛事”，例如全国职业院校技能大赛、学生文明风采大赛、职业教育活动周、全国职校信息化教学大赛等相关政策文件出现的频次最高，达到45次;其次是“教学改革”“学生管理”“院校建设”，出现频次均超过30次;“专业建设”“院校管理”“办学模式”均超过10次;相对而言“课程教材”“师资建设”和职业院校“办学辐射功能”的发挥不太受重视，均只有7次。

3.中、高等职业院校政策文本差异分析

针对中职和高职高专这两个不同的办学阶段，出台政策文件的侧重点存在较大差异。如表5所示，现有统计政策文件中，文件标题明确关于中职办学的文件出现过77次，远高于高职办学文件的出现次数（55次）。其中，中职办学更侧重于学生管理（27次）、院校建设（15次）、教学改革（12次）、各类活动赛事（9次）;高职办学更侧重于院校建设（15次）、专业建设（14次）、教学改革（10次）、专业办学的辐射功能（7次）。中、高职院校对“院校管理”和“师资建设”的关注度都相对较少，累积频次均不超过4次。

（三）职业教育办学管理现状分析

1.职业教育办学管理静态分析

（1）“三维度三十八要素”的管理内容

借鉴已有学者的编码经验[3]，根据2010-2019年教育部职成司“年度工作要点”中的实际文本内容，分析构建了一个“三维度三十八要素”的编码框架，如表6所示。当前国家层面对职业办学的管理主要涉及三大领域，一是职业教育办学条件管理，包括重点校、示范校、骨干校的建设，行指委、实训和基础条件建设、专业、课程、教材、师资建设等15个要素;二是职业教育办学制度管理，包括职业教育法、招生考试制度、拨款资助制度等15个要素;三是职业教育办学模式管理，包括东西协作、现代学徒制、集团化办学等8个要素。

（2）不同要素的出现频次及聚焦程度分析

对历年职成司“工作要点”文本中各职业教育管理要素的出现频次进行统计（若同一要素在当年的文本中出现多次，则频次统一按1次计算），具体统计结果见图2。

结合已有的频次统计图，进一步对国家职业教育办学管理要素的聚焦情况进行分析。将职业教育38个要素在10年内的聚焦情况进行划分，其中，出现1～3次的要素划分到轻度聚焦，出现4～6次的要素划分到中度聚焦，出现7～10次的要素划分到深度聚焦，结果见表7。由表7可知，各要素在近10年的管理聚焦程度也存在差异。目前，轻度聚焦的管理要素包括：国家示范高职建设（B3）、精品资源共享课程建设（B9）、“学分银行”建设（B14）等8个要素;中度聚焦管理的要素包括特色高水平高职学校、骨干校建设（B2）、教学大纲建设（B11）、课程标准建设（B12）、国家级教学成果奖评审制度（B22）等8个要素：深度聚焦的要素包括国家中职示范校、重点校建设（B1）、实训和基础条件建设（B4）、《职业教育法》（B16）、招生考试制度（B18）、东西协作（B31）、产教融合（B32）等22个要素。

2.职业教育办学管理动态分析

（1）不同管理要素受重视程度的动态分析

2010-2019年间，38个要素在“年度工作要点”文本中每年出现的情况如表8所示。从动态演化的视角来看，不同的职业教育管理要素随着时间的推进，其管理的重视程度有所变化。目前持续重视的要素（连续10年从未间断）包括：实训和基础条件建设（B4）、教材建设（B10）、《职业教育法》（B16）、招生考试制度（B18）、拨款资助制度（B19）、活动赛事制度（B23）、东西协作（B31）、校企合作（B33）。目前重视程度逐渐减少的要素包括：国家中职示范校、重点校建设（B1）、国家示范高职建设（B3）、数字校园建设和信息化发展（B6）、精品资源共享课程建设（B9）、教学大纲建设（B11）、课程标准建设（B12）、学校毕业生就业情况报告制度（B20）、国家级教学成果奖评审制度（B22）、职业学校管理标准（B25）、职业指导工作规定（B26）、实习标准和保险制度（B30 ）、集团化办学（B34）、其他（“9+3”免费职业教育模式、委托培养、定向培养、订单式培养）（B38）。目前重视程度逐渐增加的要素包括：特色高水平高職学校、骨干校建设（B2）、行指委建设（B5）、专业目录建设（B7）、专业教学资源库建设（B8）、教师队伍建设（B13）、“学分银行”建设（B14）、国家资历框架建设（B15）、民办职业教育发展制度（B17）、职业院校年度质量报告制度（B21）、教学工作诊断与改进制度（B24）、1+X证书制度（B27）、职业教育质量评价机制（B28）、职业教育工作联席会议制度（B29）、产教融合（B32）、现代学徒制（B35）、国际合作（B36）、中高职衔接（B37）。

（2）不同管理维度受重视程度的动态分析

将三大维度10年内包含的各要素出现频次进行相加，职业教育办学条件（A1）和职业教育办学制度（A2）持平，均为94次，职业教育办学模式（A3）累计最低，为63次。由此可见，10年内，国家宏观层面对职业教育的办学条件和办学制度最为重视，对办学模式的关注相对较少。

将三大维度每一年包含的各要素出现频次进行相加，绘制成图3。由图3可知，随着时间的推进，国家对于职业教育办学条件（A1）、办学制度（A2）和办学模式（A3）的管理重视程度均有上升的趋势。

四、研究结论

（一）职业教育办学经费投入逐年加强但局部差异较大

近年来，职业教育的财政经费保障比例逐年提升，且有不断加大的趋势，但与此同时，职业教育经费保障内部存在较大差异，具体表现在如下三个方面：其一，中等职业教育的投入保障水平显著高于高等职业教育，中职财政经费保障比例要高于高职高专12.82～25.64个百分点。其二，中、高等职业教育的经费投入在全国范围内差异系数较大，且高职高专的差异程度要大于中专。其三，局部地域层面，职业教育财政经费保障差距较大。中职财政经费保障水平整体按照京津沪、东部、中部、西部的顺序逐渐递减，京津沪地区占据绝对优势地位;高职财政经费保障水平在局部地域也存在巨大差异，京津沪三市的投入最多，中部地区投入最少，东西部地区投入程度起伏变化，中部地区呈现严重“塌陷”趋势。

（二）众部门联合出台政策支持职业教育办学但仍有改进空间

2010年至今，多部門联合出台若干政策文本推动职业教育的发展，但已有政策内容仍然存在如下不足：其一，职业教育内部政策主题导向偏差较大，对各类活动赛事，例如技能大赛、教学大赛等过于热衷，而对教材和师资建设比较冷淡，二者形成强烈对比。其二，中、高等职业院校政策文本侧重点不一。中职办学更侧重于学生管理、院校建设、教学改革和各类活动赛事;高职办学更侧重于院校建设、专业建设、教学改革和专业办学的辐射功能。其三，政策出台数量和质量不成显著正比。一方面，职业教育整体颁发的各类政策文件虽多，但大都是以引导性、方向性的陈述为主，具体详细可操作的建议相对较少。另一方面，同一领域或者主题的政策文件虽然颁发很多，但是落实成效并不显著。例如教学改革方面，近年来国家出台系列政策文件推进国家专业教学标准建设，但其内容建设还没有彻底摆脱过去的人才培养方案与教学大纲的框架，还没有建立与这些标准相配套的认证体系，因此它在职业能力的训练中难以发挥实际作用[4]。

（三）办学管理要素细分众多但聚焦程度和演化趋势差异较大

当前国家对于职业教育的管理内容较为全面，但不同管理领域、不同管理要素的聚焦程度和演化趋势差异较大。首先，管理领域方面，虽然近年来对职业教育办学条件、办学制度和办学模式的管理均有上升趋势，但是相对于办学条件和办学制度，对办学模式的关注相对较少。很多人才培养模式在实践过程中问题较大，以现代学徒制为例，在推行过程中总体是“两热两冷”的现状，即政府热、学校热，企业冷、学生冷[5]。其次，不同管理要素方面，对国家中职示范校和重点校建设、技能赛事制度等深度聚焦，对职业资格证书制度和职业教育质量评价机制等轻度聚焦。值得注意的是，近年来对技能大赛等活动的重视程度持续增高，对学校毕业生就业情况报告制度越来越低。虽然各类技能大赛可以提升职业教育的知名度，但是过度关注技能赛事可能矫枉过正;此外，职业资格证书制度的取缔，也为学生毕业后进入劳动力市场埋下巨大隐患。

参 考 文 献

[1]包海芹.教育政策执行中的委托代理问题[J].江苏高教，2004（3）：14-17.

[2]沈有禄.近十年职业教育经费配置差异分析[J].中国职业技术教育，2018（31）：66-75.

[3]宋亚峰，王世斌，潘海生.聚焦与演化：我国职业教育政策话语透视——基于1987-2017年教育部《工作要点》的计量分析[J].高教探索，2018（12）：114-121.

[4]徐国庆.我国职业教育现代学徒制构建中的关键问题[J].华东师范大学学报：教育科学版，2017（1）：30-38.

[5]张启富.高职院校试行现代学徒制：困境与实践策略[J].教育发展研究，2015（3）：45-51.

Current Situation of Vocational Education in China： Analytical Framework of National Governance and Empirical Study

Tang Jie， Shi Weiping

Abstract  Based on Principal-Agent Theory， the analytical framework of national vocational education governance is constructed， and the situation of national vocational education in the past ten years is analyzed from three aspects： The“funding investment”“policy formulation”and“running management”. The study found that although the investment in vocational education is increasing year by year， there are great differences lying among different types of education and areas; although many departments have jointly issued relevant policies to support vocational education in successive years， the internal deviation of policies is relatively large， and the effectiveness is not significant; the fields and elements of vocational education management are subdivided， but their focus and evolutionary trend are quite different.

Key words  vocational education; current school-running situation; national governance; analysis framework

Author  Tang Jie， postgraduate of East China Normal University （Shanghai 200062）; Shi Weiping， professor of East China Normal University