我国基层公务员激励机制的风险研究

【摘 要】 文章以马斯洛需求层次理论和双因素理论为基础，阐述我国基层公务员激励机制取得的成效及存在的风险，提出应对我国公务员激励机制风险的对策建议：建立科学化、法制化的绩效考核制度是激励基层公务员的制度标准;建立合理的公务员薪酬机制是激励基层公务员的物质基础;完备的奖惩机制是激励基层公务员的内在动力。

【关键词】 公务员;激励机制;行政效率;政府形象

作为政府机关的重要组成部分，基层公务员工作效率的高低以及权利行使的规范与否，直接决定了其在公众心中的形象。对基层公务员进行必要的激励是提升政府良好形象的重要途径，也是构建高效、廉洁政府的基础。

一、相关理论基础

1、马斯洛需求层次理论

动机会产生行为，而动机又与个人的需求有直接关系。马斯洛提出了人类基本需求层次理论。这一理论把人的需要由低至高分为五个层次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求，并且表明人的需求遵循递进的规律，即人们在满足了较低层次的需求之后，较高层次的需求才能成为行为的重要决定因素，[1]社会是动态发展的，人的需求结构也会随着社会的发展变化而变化。这五个需求始终贯穿于基层公务员的工作与生活中，在探析公务员的激励机制时，要充分考虑这五个需求对公务员的影响。

2、双因素理论

“双因素”理论也叫激励——保健理论，由美国心理学家赫茨伯格提出。他认为，内部因素与工作满意和动机有关，外部因素与工作不满意有关。个人与工作的关系是一项基本关系，而个人对工作的态度决定了任务的成败。基于双因素理论，本文认为，在我国基层公务员保健因素（最基本需求）满足的前提下，忽视公务员的激励因素（高层次需求），会导致公务员的积极性下降，由此要重新审视我国的公务员激励机制。

二、我国基层公务员激励机制的成效

自《国家公务员暂行条例》颁布至今，公务员机制已在我国经历了二十多个春秋。通过二十多年的奋斗，公务员激励机制在增强公务员的主动性和创造性等方面起到了重大效果，并且成果显著。

首先，“以人为本”的管理理念得到体现。随着对政府职能认识的深化，国家逐步意识到了“人”才是组织中最主要的资源和财富。公务员机制也正昭示着以“人”为本的风格，以“人”代替“工作”正成为我国公务员激励机制的焦点。

其次，工资水平逐年提高。自改革开放以来，市场经济变革逐步深化，公务员的福利性产品逐渐走入市场化，意味着我国各类公职人员也要面临社会的薪酬标准，可是公职人员的薪资过低难以承担上述的福利性产品。所以，给公职人员涨薪是市场范围扩大化的必要保证，并且还能避免部分公职人员为谋个人及家庭的生存发展而走上违法犯罪的道路。不论是基层公务员职务的提升，还是其职级薪资的提升，均要在年终考评合格的基础上进行，一经考评不合格者，必须严禁加薪。这样，就把薪资分配与公务员的实际绩效情况联系起来，提高了薪资对基层公务员的激励作用，有助于进一步调动公务员的工作积极性，督促他们认真工作，从而提高行政工作效率和质量。

最后，考核制度逐渐走向规范。公务员的考核机制不仅仅是公务员制度的“核心”，还是公职人员录用、晋升、薪资福利、惩罚等的基础和依据，进一步来说，它也可以为人事决策的制度化和科学化，以及改善人事制度提供正确指引，客观的工作考评机制有助于推动公正化，提高基层公务员的工作效率，以保行政执法队伍的廉洁。公务员考核机制自施行以来取得了良好的成果。

三、我国现存基层公务员激励机制存在的风险

1、激励制度方面存在的风险

（1）考核制度欠科学。考核制度作为公务员激励机制的基础有着非常关键的作用，但目前我国公务员考核制度还存在着以下两方面问题：一是考核标准规定片面，缺乏实践性。我国对基层公务员的考评以德、能、勤、绩、廉为标准，但是却没有具体指标来衡量公务员在这些方面是否达标，这样的考核标准显得较为笼统，在考核实践中难以具体操作。二是考核方法不科学。目前我国基层公务员的考核是将职位高低不同、工作性质不同的人放在同一标准下进行考查评比，这样的方法显然是不科学的。职责不同的岗位很难用同一标准来衡量，而且，将领导和普通公务员放在一起考量难免有失公平。

（2）薪酬制度欠合理。合理的薪酬制度是激励公务员的一项重要手段，但目前我国公务员的薪酬制度因以下问题还有待进一步完善：首先，目前我国基层公务员的基本工资在国民收入中属于较低水平，而且各地对公务员基本工资的调节速度远远落后于飞速上涨的物价水平，造成了公务员群体收入水平低的现状。其次，各地区各部门都在根据自己的实际情况发放津贴、补贴。这样的方法缺乏合理性、统一管理与严格发放的制度标准，易造成津贴、补贴发放不公平的现象。

（3）奖惩制度不完善。奖赏和惩罚机制通过正反两个方面来对公务员的行为起指引和限制效果。当前我国的奖惩体制依旧有多个显著的缺陷：首先，相关法律法规配套制度建设滞后，奖惩标准模糊不定，致使最后的奖赏滥施，而疏于惩罚，甚至奖赏的激励作用也没起到预想的效果。再者，惩罚效果得不到有效发挥，或说是发挥力度不足。受到薪酬、福利培训体制等方面激励的对象是所有公务员，而奖赏和惩罚的对象是为数不多的公务员，所以易使较多的公务员出现“不求有功，但求无过”的心理，从而使奖惩制度起不到预想的效果。

2、激励手段方面存在的风险

（1）激励手段不够灵活。第一，激励方法单一。目前，我们所讲的激励是面向所有公务员的，是无差别的。就激励方法而言，我国用奖励的办法来具体实施，用“嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号”五个等次来衡量，但在实践中要获得一等功、荣誉称号很有难度，绝大部分公務员都难以得到，故而激励作用也就难以发挥最佳作用了。第二，薪酬制度太过刚性。我国目前的公务员体制中一般是以职位分类为依据来设立的薪酬级别，它不按照个人的工作能力与实际工作绩效来发放薪酬，很难合理判断个人的工作贡献，也难以对其进行相对应的鼓励，最后形成了不同情况却同等对待的现象。[2]另外，我国公务员薪酬体制只是在考虑了地区间物价差距的基础上完全根据行政级别来确立的，完全不考虑部门和个人为社会进步做出贡献的不同，更不考虑不同的公务员个人为工作和组织做出的贡献。

（2）激励方法较为陈旧。在公务员管理体制中，即使有关公务员激励的相关机制较多，可总的来说，那些机制的激励方式都很过时，难以与现行社会的需求相适应。如对工作表现好的公务员给予表扬、嘉奖和晋升，对工作表现不理想的公务员只是批评和教育，而且有些机关在奖赏时缺乏新意。

3、激励过程方面存在的风险

现阶段，在我国公务员激励体制运行中还存在着基层公务员依旧缺乏竞争意识，导致竞争不完全的问题。[3]在激励体制中通常体现为以下几点：一是横向竞争范围比较小，我国公务员的推选制和考任制都不同程度存在此类现象，在推选中，公务员的数量通常都是等额的，所以即便没有被选中，组织也会对其进行合理安排，因此几乎不会存在备选人员之间进行相互竞争的现象。考核委任晋升亦是一样，被考核对象间根据规范性需要来开展竞争的情况不会发生。二是竞争形势较过时，我国当前的公务员晋升一般是依据考核方式来实现的，在某种程度上来说考评成果在一定程度上的确显示出了考核者在功绩、能力等方面的竞争产生的差别，然而考评过程中确实存在人为因素的影响，例如受太多的人际关系影响，致使绩效考评生成的竞争形式发生改变，很难表现其过程中的公开公正竞争原则。[4]

四、应对我国公务员激励机制风险的对策

1、建立科学化、法制化的绩效考核制度是激励基层公务员的制度标准

当前，我国公务员考核面临的主要困境是缺乏合理的绩效考核标准，以及缺乏完善的法律法规来保障和规定考核内容与结果。[5]所以，应该建立起以绩效考核为标准的科学考核制度以及与考核制度相关的法律法规。可以从以下几个方面着手：

首先，以绩效考核为标准，建立科学考核制度。绩效考核不同于传统的公务员考核制度，是一种依据公务员个人为组织做出的贡献大小来衡量公务员工作是否合格的考核制度。应该建立一套完整的绩效考核体系，将公务员工作中的迟到早退、工作完成情况以及突出贡献都纳入其中。通过个人工作的完成情况对其进行相应奖惩，从而激励更多公务员努力工作。

其次，完善与公务员考核制度相关的法律与政策。从西方国家对公务员考核成功的经验来看，要建立科学化的考核体系首先要完善相关的法律政策，在我国也应该如此。[6]公务员身为行政队伍的主要大军，应该有相关法律保障其自身权益，应该建立完整的法律规范、合理的考核法规文件，制定相关配套政策，以及加强人民群众监督管理来保障考核制度的完善落实。

2、建立合理的公务员薪酬机制是激励基层公务员的物质基础

首先，制定合理的薪资福利制度，体现工作绩效。马斯洛需求层次中的生理需求是对人们衣、食、住、行等与个人生存息息相关的基本需求。目前，我国基层公务员薪酬还处于较低水平，所以要整体衡量财政负担与基层公务员生活最低标准之间的关系，[7]确保公务员的基本薪资能够满足基层公务员的生活所需。完备的薪酬制度除了能给公务员提供物质生活的基本需求以外，还能对其进行精神上的鼓舞。为了制定符合基层公务员消费水准的薪资水平，应该从以下几点做起：（1）依照各地经济发展实际情况确定最低工资水平;（2）基本薪酬必须能够满足基层公务员的日常生活开销;（3）根据经济增长状况适时调整基层公务员的工资结构。

其次，实行绩效与职级并行的工资结构。现阶段，我国对公务员的工资一般是按照其职位高低与工作年限的多少具体划分，这在一定程度上造成了同工不同酬、工资高低论资排辈的消极现象。因此，应该建立一种绩效与职级并行的工资结构，按照个人为组织和社会发展做出的贡献来对工资制度进行调整，按照公务员的职务依照其所应承担的职责和其实际工作绩效对其进行工资发放。

最后，制定统一的津贴、补贴发放标准。现阶段，我国公务员的津贴、补贴发放标准不统一，很大程度上造成了发放不合理的现实情况。因此，应该综合考量各地经济发展水平和不同职位所应获得的津贴、补贴，依法建立统一的津贴、补贴发放标准，对津贴、补贴进行统一发放。

3、完备的奖惩机制是激励基层公务员的内在动力

基层行政人员奖惩机制的目的即要通过奖赏和惩戒的手段来指引其行动，对所需的行为进行正强化，对需摒弃的行为进行负强化。实际上，在对基层行政人员进行激励的进程中，奖赏和惩戒是相辅相成的，奖赏是一种正面激励而惩戒则是一种反面激励。[8]目前要从以下三个角度创新基层行政人员的奖惩机制：

一是在奖惩原则方面，既要坚持物质激励和精神激励相结合，也要坚持惩戒与教育相结合。在行政人员激励方面，我国以精神激励为主。精神激励的作用无可比拟，可是在市场经济大背景下，尤其是作为基层公务员，其薪资还很低，物质诱惑对他而言更有激励作用，因此应当提升物质激励的比例。在惩戒方面，要意识到惩戒不是目的，仅仅是一种教育方式。当然，对违法情况严重的需要追究法律责任的基层行政人员，要依照相关的法律法规来严格执行，对普通的违纪人员，要做到惩戒适宜。

二是奖惩标准要具有可操作性。一方面要让奖惩法规向着具体化、定量化方向发展，以使得对具体基层行政人员进行奖惩时更有实际操作性，更精确。另一方面，在奖惩标准制定方面，程度要适宜。程度太高或太低，都不能起到实际效果。

三是加强奖惩制度的灵活性。首先要注重奖惩的时效性，及时奖惩;其次要有针对性的对基层行政人员实行奖赏，如有的人更看重物质激励，而有的人则更喜欢精神激励;最后在符合客观实际的条件下适当增加奖惩的类别和方法。

五、结语

建立有效的公務员激励机制无论对提高行政效率还是维护政府良好形象都有着无比深远的现实意义。但是，目前由于经济发展水平和相关制度的限制，我国对公务员的激励还存在着制度不科学、手段单一等多种问题。因此，建立一套科学、高效的公务员激励机制是一项长期复杂的任务。因此，我们必须在政治体制改革和经济转型的同时加强对公务员激励机制的建设，通过制定合理的绩效评估体系和薪酬制度来对公务员进行必要激励，以此不断提高政府工作效率，让政府更好地服务于人民。

【注 释】

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[16] 张德、吴志明.组织行为学[M].大连：东北财经大学出版社，2014.

【作者简介】

万悦敏（1995.7—），江苏南昌人，西北政法大学政治与公共管理学院行政管理专业研究生.