村委会任期延长的时代意义及潜在风险

马雪松

【摘要】村干部任期的延长潜伏着一些必须加以重视的风险，比如，可能会延续乡村基层治理基础薄弱以及治理活力不足等问题，可能会阻碍基层组织发展机制的完善并滋生腐败问题，可能会导致乡村发展动力不足，等等。对此，我们应结合时代背景，从自治、法治和德治三个维度着手，构建“三位一体”的风险防御措施。

【关键词】村民委员会 任期延长 基层治理 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

村委会任期延长的时代意义

首先，从组织身份构建来看，任期延长是基层群众自治组织及其干部队伍发挥预期效力的有益条件。村委会作为社会治理体系的神经末梢以及实施乡村振兴战略的工作前哨，因承接乡镇公共资源拨付、承担村级公益事业建设、承载村民美好愿景实现而成为基层治理的关键主体。尽管村委会不是乡镇政府在行政体系上的延伸，不具备政府行政管理的相应功能，但是村委会兼有乡镇政府基层代理者与乡村民众自治组织者的双重角色。这样一来，就导致村委会乃至村民自治出现行政化倾向，村干部的很大一部分精力用于组织落实乡镇政府发起的填写表格、迎评迎检、参会陪会等工作。在此背景下，村干部既要适应行政体系的运行特点和工作节奏，还要密切联系村民，了解其最为迫切的利益诉求，并要在此基础上开展卓有成效的村务管理，难度不可谓不大。以往，村委会受到三年任期的限制，新干部往往“一年学、两年看、三年干”，老干部则是“一年干、两年看、三年等着换”，这一方面不利于村干部放眼长远、安心定志地落实任务及部署工作；另一方面还会降低村委会组织的合法性，减少村民对村干部的信任。村委会任期延长是对干群双方的有效激励，既能激发基层干部的建设热情，又能使民众重拾信心，是基层治理工作开展的强心剂。

其次，从基层任务执行来看，任期延长有助于抑制村干部在执行乡镇政府任务当中的短期行为，能够提升乡村公共资源的合理使用水平。在人员少、任务重的情况下，一部分村干部将乡镇政府的任务指标视为负担，工作避重就轻、避实就虚，还有一部分村干部依据自身利益滥用自主性和裁量权，以选择性执行的方式敷衍了事，由此导致干群关系紧张、基层矛盾积累。村委会任期由三年延长至五年，会在一定程度上降低村干部短期行为的意图，同时也会延长其品行能力被村民评价的时间范围。同时，乡村振兴事业具有长期性和复杂性，必须将长远绩效纳入考虑，稳步推进预期组织目标的顺利实现，而这需要以长时段作为考量限度。

最后，从自治体系完善来看，村委会任期改革能够促进治理体系能力提升、主体协同、运行高效，适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。村委会是基层治理的中枢神经，任期延长如能发挥良好效果，对于有效解决乡村现存问题，比如村委会组织弱化、工作虛化、权力边缘化等，具有重要意义。村委会长时期与群众进行磨合互动，有助于加深干群之间的交流和理解，能够提高民众参与公共事务的热情，增强乡镇政权的动员能力，进而在各治理主体协同共治的基础上，推动实现基层自治体系的巩固和完善。此外，任期延长能让村干部的建设目标进一步聚焦于村委会的组织发展，促使其更好地履行自身职能。经由一定时间的反复磨炼，村干部的办事效率和质量均能有所提升，能够在对各项工作驾轻就熟的基础上，确保各项付诸实施工作的延续性，使之与国家治理现代化的目标和路径接轨。

村委会任期延长的潜在风险

首先，村委会任期延长可能会延续基层治理基础薄弱以及治理活力不足等问题。我们不能脱离实际地寄望于村委会任期延长将产生更多的治理效果，也不能一厢情愿地认为村干部在相对延长的任期中一定能够提升基层治理水平，村委会任期延长仍不足以解决一些现实问题。比如，城市化进程加剧了乡村人口外流，愈来愈多的青壮年涌进城市务工甚至安家，与乡村建设渐趋陌生并逐渐失却了乡土责任感与归属感，很多农村耕地被闲置或者以种植经济树木替换粮食作物，人员流失一方面动摇了决定乡村治理成效的人力根基，另一方面减少了决定乡村治理成效的资源补给，乡村治理活力由此丧失。事实上，仅仅依赖基层组织落实政策并实现治理目标是远远不够的，社会力量的参与程度和效果也决定着治理目标的达成情况。对此，我们应采取综合性应对措施，从立法建设到向经济政策的制定倾斜再到教育资源的大量投入，通过打好“组合拳”来推动各方主体积极参与协同治理。从这个角度来看，单一地延长村委会任期并不足以解决乡村发展中的资源不足以及动力不够等问题。农村资源缺失以及特色优势挖掘不充分，会拖延甚至是妨碍基层治理现代化的进程。

其次，村委会任期延长可能会阻碍基层组织发展机制的完善并滋生腐败问题。从政策落实角度来看，村委会任期延长会加固村干部的权势基础，公共资源的使用目的可能会由此发生异化，导致以惠及民生为目的的政策难以有效落实。同时，在处理公共资源分配问题时，资源紧张与需求得不到有效缓解的矛盾一直存在，导致一些村干部因力所不及而疲于应付。任期延长能够让村委会掌握更多的社会资源并熟悉各种资源的交换、转接与利用门径，在此背景下，如果缺乏对干部权力的有效约束和监督管理，则势必会增加权力滥用、贪污腐败等风险。基层治理因其面临问题的艰巨性和复杂性，会在不同领域、不同阶段、不同环节产生漏洞，加之当前我国乡村的民主建设尚不成熟，时常会出现腐败或其他有损基层治理效果的情况。村委会任期延长虽然有助于加强基层政权的稳定性，但也失去了治理试错机会。此外，腐败问题对绩效评估与问责制的实施提出了改革要求，而实践中却缺少基层组织考核与监督的制度保证。

最后，村委会任期延长可能会导致乡村发展动力不足，缺乏人才培育意识。一方面，任期延长对基层干部的年龄和素质有了更高的要求，也对基层干部培训提出了更高要求，涵盖思想道德、工作开展、组织建设等多方面。这在一定程度上会挫伤青年人员渴望施展治理抱负的积极性，导致干部队伍平均年龄大幅增长。就民众而言，受自身和制度双向惯性的影响，他们往往更倾向于选择具有丰富治理经验、在任时间较长、威望较高的基层干部候选人，因而容易出现村干部老龄化问题，可能会在一定程度上抑制基层工作的创新活力。基层发展方向和路径的固化，对于探求卓有成效的治理方式具有相当的惰性，会阻滞乡村治理更好、更快地发展。另一方面，村委会任期延长还可能会引发干部队伍资历与能力不匹配、人才流失较多较快等问题。宗派势力、帮派势力、地域观念一直是换届选举的重要影响因素，任期延长无疑会加大原有势力的影响力，加重“大姓治村”“富人治村”等情况。在此背景下的一些发展限制，让一些村干部不敢作为，导致锐意进取、扎根基层、敢于吃苦的干部越来越少。同时，村干部未必具备与其职位相匹配的治理能力，却由于法定任期限制继续留任，不利于乡村发展建设。

构建“三位一体”的风险防御措施

在自治层面，可以从人才培养和工作制度两方面着手。乡村自治要靠人才来实现，要给予人才足够的重视。一方面，要“引”。既需要引进各式优秀人才，又需要增加与先进技术和治理经验有关的交流和培训活动，借鉴并吸收发达地区的发展经验。另一方面，要“留”。要通过给予优厚待遇并使之向专职化方向发展，留住从外部引进的优秀人才。要着力留住对于乡村振兴战略的各种具体措施和政策意图有深刻了解的本土人才。同时，要打破不敢作为的局面，建立容错纠错机制，在任期延长的同时，扩展村委会的权限范围，减轻村干部的心理压力。此外，自治能力的提升也需要完善相应的考核标准，及时对考核结果进行公示，并作出必要的调整，强化村干部的危机意识和进取精神。工作制度方面，要厘清村委会治理与政府治理的边界，给予村委会充分的治理空间，尊重村民在乡村治理中的主体地位。同时，设立群众监督，建设并优化村务监督委员会，从细小处着手规范权力运行的流程，推动村委会工作透明化。应借鉴智慧治理的创新成果，建设配套的基础设施，通过不同形式的载体和渠道丰富自治形式。

在法治层面，要完善法律法规，加强法治宣传。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”目前，我国的基层治理尚处于法治边缘化状态，现行的针对农村的法律条文操作性不强，无法充分保障人民群众的权益。因此，我们应着力完善立法。同时，应注重农村司法所、法律服务所等的建设工作，开展多种形式的法律援助活动，降低民众用法的时间和经济成本，让村民看到法律法规的可操作性。在法律执行过程中，法治建设往往受制于根深蒂固的乡村习俗，一些村民法律意识淡薄。当前，随着城市化进程的不断加快，乡村社会逐渐由熟人社会向陌生人社会发展，利益关系在矛盾纠纷中日益占据较大比重。因此，村委会必须转变观念，推动建设法理社会。村委会要普及法律知识，引导村民信仰法律权威，创设村民更乐于接受的法治教育形式。村干部要注重提高自身的法治观念，依法依规处理村务，运用法治方式解决矛盾以及问题。

在德治层面，要充分发挥优良传统以及风俗习惯的引导力、约束力和调控力，形成良好的道德风尚。在治理过程中，如果缺少各治理主体的民主协商，村委会在执行具体事务时就会面临着民众不理解、不支持等情况。而村委会任期延长，无疑有益于村干部具备充足时间与民众增进交流，获得民众支持，从而形成更加稳固的情感联系。德高望重的乡贤在地方有着特殊的道德地位，因此，村委会应结合乡贤的力量，通过集中两者权威对社会力量进行整合，提升治理能力。同时，在农村人口外流、治理人才缺失的状況下，要正确认识以及利用乡贤的力量，要防止出现宗族等地方势力借此谋取私利的情况。在借助外力的同时，村干部也要率先垂范，严格要求自我，自觉遵守村规民约、提高道德素养，用为国为民的情怀进行工作，用德治贯通自治与法治。此外，村委会应着力搭建道德协商对话平台，让村民有更多途径参与村务管理，通过沟通的方式协商解决利益冲突，增强村民的治理责任感和主体意识。

（作者为吉林大学行政学院教授、博导；吉林大学行政学院博士研究生王慧对本文亦有贡献）

【注：本文系吉林大学廉政建设专项课题“腐败治理进程中道德建设与制度建设的关系定位研究”（项目编号：2017LZY001）阶段性成果】

【参考文献】

①郭夏娟、秦晓敏：《“三治一体”中的道德治理——作为道德协商主体的乡贤参事会》，《浙江社会科学》，2018年第12期。

延伸阅读

1980年，广西宜山、罗城两县的农民自发组成了一种准政权性质的群众自治组织，即村民委员会。至此，人民公社化以来的生产大队的行政管理体制开始解体。随后，河北、四川等地区也出现了类似的群众性组织，并且越来越向经济、政治、文化等方面扩展。1982年，我国宪法正式确认了村民委员会的法律地位，为村民自治提供了法律依据。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规定“村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任”。1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，规定“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”。从1988年村委会组织法试行至今，我国绝大部分农村进行了三至四次村委会选举，选举的规范化、民主化程度不断提高。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改村民委员会组织法、城市居民委员会组织法的决定，将村委会任期由三年改为五年。

（来源：人民论坛编辑孙渴整理）