网络市场政府监管方式的检视与革新

马丽

[摘 要]传统政府管制手段与网络市场的特性相扞格，政府对新经济管制失效越发凸显。根据新经济模式特点及时对监管模式和规则设定进行调整、更新，必须在网络市场内进行监管方式的革新，降低监管工具的干预主义色彩，改变审批管理的惯性思维，并引入其他替代性的监管措施，采取更加灵活、软化、商谈性质的规制工具，促进新经济繁荣的同时消化新的社会风险。

[关键词]监管;审批;信息;信用;约谈

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.27.010

网络市场与线下市场迥然不同。传统监管方式与传统经济模式相适应，将适用于线下市场静态化的传统监管措施套用到网络市场中，会产生操作性差、执行阻力大，招致某种程度上的失灵。传统监管模式已经不能适应新经济点对点交易活动遍地开花的现实，现将存在的问题检视分析如下。

1 网络市场政府命令控制型规制方式的检视

1.1 过度依赖事前审批

在我国网络交易监管实践中，政府对新兴平台经济持怀疑保守态度，在很多领域设定了大量的事前监管措施，尤以许可性监管为甚。新经济视域过度依赖行政许可并非行之有效的监管措施，其在法律层面并非具备优先权的监管措施《行政许可法》第13条列举了能通过其他方式规范而可以不予设置许可的情况，含市场竞争机制、行业自律机制以及其他替代性的政府规制工具。，在事实层面又非有效解决市场问题的万全之策。严苛的市场准入不仅造成巨大的监管成本，而且抑制了技术创新，不适应平台经济的发展，出现决策者意想不到的负面效果，网络交易市场中一些行政许可设置产生明显的进入壁垒或其他反竞争效果。如新闻出版总署创设线上出版物批发许可，其中注册资金、营业面积的限定条件将一些中小型网络书店逐出市场，整个行业的集中度因此有所提升，不利于市场的良性竞争。

1.2 标准控制与行政处罚的适用问题

标准控制手段也面临困境，首先制定标准本身面临技术难题，而制定出的整齐划一的标准也难以适应不同类型、不同发展阶段的平台。在机构模式下，所制定的标准体系将更适合于大的平台企业（及其用户）。无论是正面还是负面清单形式的技术标准，都只是一种消极服从的行为规范，一旦达到法律规定的这些最低要求，便失去进一步技术创新的动力，最终扼杀市场主体超越法定标准寻求最有效应对方式的动力。而对于行政处罚手段，设置不合理的同时也易引发对抗。政府立法针对网络交易的处罚种类和额度都不足以产生必要的威慑。在多种行政处罚种类中，罚款使用的频率最高。但因行政罚款的数额较低，背离了过罚相当原则，因此网络经营者违法行为依然猖獗。

1.3 其他命令——控制型手段的固有缺陷

根据系统论的观点，平台作为一个自组织系统，其有着独特的运作逻辑，再加上其商业模式的创新速度远超政府预期，监管部门还未有时间理解和消化新的商业模式发展的本质与特点，对类似新产业的包容度不足。一旦涉及网络交易监管问题，政府往往倾向于采取保守策略，沿用传统监管模式，甚至以简单粗暴的禁令，遏制和禁锢新经济模式的发展。 此外，针对传统经济活动的主要监管手段如数量控制、价格管制等，在新经济面前都很难实施。

2 网络市场政府规制方式革新的方向

2.1 传统命令——控制型工具的优化与完善

虽然传统命令——控制型监管模式在实践中遭遇严峻挑战，但并不能说明这些方式本身毫无效用。网络市场中的负面问题复杂多样，平台企业社会责任淡漠的情况下，传统命令——控制型方式在遏制平台经营者故意违法方面还是具有不可取代的作用，因此在实践中需要不断完善优化传统命令——控制型规制模式，对其进行变革与重构。

（1）设置以用戶安全保障为底线的差异准入政策。传统市场交易活动对交易主体、场所、资本要求条件齐备，才能开展经营活动，目的就是为了防止经营行为可能产生的社会风险。但平台经济新的交易模式的发展，其接入的不仅有大型经营者，更多的是海量分散的个体，分享经济模式跨域甚广，经营者与消费者、所有人与使用人的界限模糊，若一律比照传统适应大型经营者与专业职业者的行业许可准入的方式加以规制，可能影响市场的多元化与竞争效果。因此，政府应根据新经济模式特点及时对许可设定进行调整，为新经济量身定做新的许可规制条件。

具体而言，一种方案为取消准入。如能达到一定安全性且影响范围不大的话，所提供的商品与服务又不需要执业必要资质，如共享家政等，不必须要求执业资质，通过平台评价机制用市场方式将其淘汰。另一种方案是根据交易主体的活跃程度适用量体裁衣式的准入条件，要求供给方应具有提供资源与从事该项服务时为保证安全所必要的资格，如美国芝加哥市政府针对网约车制定条例，按照营业时间将网约车获得营业执照分为A、B两种，并区分不同的监管力度。

（2）完善标准规制工具。其一，在采用标准控制规制工具时，结合反身法的理念，政府的角色应定位于设定企业达到的公益目标，而不宜直接规定平台必须遵循的流程与操作方法，因此建议更多采用绩效标准、目标标准规制，至于平台企业采用何种手法完成则在所不问，给平台施加目标压力的同时也赋予其高度灵活性，为企业提供更多的激励去创新、发现更具成本效益的解决方法，形成创新友好型规制模式。其二，区分安全标准与技术标准管理。关涉国家安全、消费者生命财产安全的事项采用强制性安全标准，以防范网络交易风险。考虑到平台的技术能力发展日新月异，且不同平台技术路线多元，对于技术类标准不建议采取强制性设置，而以指导建议为主，有利于技术创新与进步。

（3）完善行政处罚措施。一是行政处罚的适用须过罚相当。行政处罚不仅要保障有效执行，而且要实现有限行政资源的最佳利用。行政处罚中的制裁措施从低到高适用时应采取金字塔式的执行路径，即如果大部分情况下执行机构能够通过教育、建议和警告的方式令相对人服从，慎用高层级的制裁措施，将之视为一种威慑机制，从而将更多的执法资源安排到其他事涉安全的高风险领域，应对最具持续性和严重性的违法行为。深圳交通管理部门对外卖骑手交通违法实施三级处罚机制，设置这种分级处罚措施就对应了上述执行金字塔路径，也更具有回应性。二是在攸关公共安全的情形下，增强我国网络交易中重大违法违规行为的处罚力度。长期以来，网络市场环境的隐蔽性，加上检查频次有限，网络交易违法行为难于被发现，即便被发现，轻微的处罚力度在网络交易所带来的利益面前也如九牛一毛。因此，增强我国网络交易中重大违规行为的处罚力度，将有助于遏制网络交易违法行为，对违规经营者产生实质震慑。新《电子商务法》的出台提高了对电商平台经营者的罚款限额。此外，仅靠经济处罚效果不佳，必须与其他行为处罚相结合运用，有效起到综合处罚震慑违法效用。

2.2 规制工具箱的丰富与创新

命令控制型规制工具存在诸多缺陷，被认为是既耗费成本又具备市场干预性，虽不能完全摒弃命令——控制型规制工具，必须考虑其他能够达成相同制度目标的替代性工具，以补充命令——控制型规制，加强事中事后监管。政府需要创新事中事后监管方式，丰富规制工具箱。除了采用许可、标准、处罚等命令控制型监管，还应采取如信息规制、信用规制、行政约谈等柔性、间接规制方式，应对新的商业模式可能产生的风险，实现治理目标与任务。

（1）信息规制。网络交易规制应优先考虑信息工具等新型规制工具的采用。与禁止、审批等规制工具相比，信息工具是相对较佳的规制方式。相对于支配基本行为的标准或直接对某行为的禁止而言，信息规制提供了一个带来更少限制的实现规制目标的进路。信息披露成本更低且干预强度更小，除了要求提供一定的信息之外，并未对活动构成更多的限制，且对政府而言实施成本也较低。

信息监管的干预色彩较淡，基于此，这一形式更适合在网络市场中重点适用，特别是网络交易市场中，监管者与平台企业之间、平台企业与其用户之间存在显著的信息不对称。政府立法通过为平台以及用户设定一定的信息披露义务，可以提高网络消费者的鉴别能力，减少电子商务市场失灵的发生，并保障消费者知情选择权。《电子商务法》和《网络交易管理办法》均要求网络交易经营者有公示营业执照义务等相关信息。

（2）信用规制。信用是市场经济运行的重要基础，而由于信息网络的虚拟性，更加凸显了信用在网络交易市场中的重要性。在政府简政放权的背景下，放宽网络交易的市场准入，意味着对信用规制的要求更高，借助于信用工具填补政府退出之后的监管空白，维护交易安全。因此，信用监管应当成为事中事后监管的核心和基础，也是解决网络交易市场与传统市场监管方式不适应，商事制度改革后所面临的问题的良策。

网络交易领域信用监管顶层设计已逐步开展，为健全电子商务领域的诚信体系建设，《电子商务法》《网络安全法》《反不正当竞争法》《广告法》均要求相关网络交易违法行为记入信用档案并公示。参见《电子商務法》第86条、《网络安全法》第71条、《反不正当竞争法》第26条、《广告法》第17条规定，均规定违法行为计入信用档案，并予以公示。国务院各部门也非常重视信用监管作用，多部委多次联合发文加强信用监管。

（3）行政约谈。作为一种规制工具，行政约谈更具有柔性色彩，摆脱法律“条件模式”的约束而更具灵活性，与形式化行政行为相较，其以任务与问题为取向，具有高度的问题敏感性，能以软法的方式促进规制遵从，日渐为政府监管部门所青睐，在网络平台经济等方兴未艾的新规制领域，约谈方式也逐渐成为网络交易领域的主要规制工具。

由于网络市场作为一种创新的商业模式，其运行时间虽然相对较短，但在发展速度和复杂程度上远超政府预期，监管部门还未有时间理解和消化新的商业模式发展的本质与特点，立法也通常滞后于网络市场的发展，在放管纠结的政策探索期，政府选择借助约谈方式实现规制目标。

3 结 论

综上所述，因传统政府管制手段与平台经济的特性相扞格，政府对网络市场新商业模式的管制失效越发凸显。鉴于此，必须在网络市场内进行监管方式的革新，降低监管工具的干预主义色彩，改变审批管理的惯性思维，采取更加灵活、软化、商谈性质的规制工具，根据新经济模式特点及时对监管模式和规则设定进行调整、更新，促进新经济繁荣的同时消化新的社会风险。

参考文献：

[1][美]史蒂芬·布雷耶.规制及其改革[M].李洪雷，等，译.北京：北京大学出版社，2008：241.

[2]沈岿，付宇程，刘权，等.电子商务监管导论[M].北京：法律出版社，2015：76.