公平视角下的社会抚养费发展路径研究

2019-10-08 06:16柴雪丽
山东青年 2019年7期
关键词:发展路径

柴雪丽

摘 要:社会抚养费在我国计划生育工作中起到了重要作用。然而,在其发展过程中也造成了一些不公平现象的发生,如各地征收额差异悬殊、征收流程具有很大的随意性、资金管理方面也存在着一定问题。究其原因则是社会抚养费的征收标准不统一、收缴管理以及资金去向管理体系不健全、政府缺少对自身监督机制及公开公示的制度等。因此,政府应健全征收法规、明确征收标准、建立社会抚养费收缴管理的监督体系等。

关键词:社会抚养费;不公平;发展路径

2016年,我国全面放开二孩后,社会抚养费的去留以及公正问题再次成为社会焦点。在2018年十三届全国人大一次会议上,全国人大代表黄细花再次提出取消社会抚养费。她认为各地征收社会抚养费的标准不恰当,同时加剧了基层政府与超生者的人权冲突,造成了社会不公平。事实上,社会抚养费政策在其发展过程中的确不可避免地造成了很多不公平现象的发生,如各地征收标准不统一、征收额差异悬殊、征收流程具有很大的随意性、资金管理方面也存在着一定问题,这些问题更人为地造成了很多黑户。那么,是什么原因造成了这些不公平,又该如何完善社会抚养费政策,使其能更加公平合理地发展呢?这是我们将要研究的问题。

一、社会抚养费征收不公平的表现

(一) 各地征收额差异悬殊,征收流程具有很大的随意性

2012年度江西省公开社会抚养费征收总额为33.8618亿元,而同年青海省仅为350.48万元,可以看出两地社会抚养费征收数额差异巨大,相差近千倍。不仅如此,由于社会抚养费征收缺少统一的标准,在一定幅度内上下波动,对于征收情节的规定也不明确,所以地方政府在实际征收工作中有巨大的升缩空间。加上部分政府对于计划生育工作缺乏严格落实,畏难情绪严重,或因私利擅自降低征收标准等不作为和乱作为现象屡见不鲜。因此在征收流程上没有严格遵循立案、调查取证、作出征收决定、决定书送达、执行、结案、存档等程序,具有很大的随意性。

(二)资金管理方面存在问题

1.社会抚养费收缴管理存在差异

不只是区域之间存在着收缴不公,就算是同一地区,相同情况下,基层部门对于不同人的社会抚养费征收也可能存在差异。正因为征收标准的不明确,存在着浮动区间,所以给了基层政府一定的自由裁量权。超生者可能会致力于找人脉、拉关系,若是基层政府此时出现了腐败行为,因私利降低本应按标准征收的费用,便造成了对按规定缴纳社会抚养费的超生者的不公平,同时对于未超生者来说也是不公平的。

2. 社会抚养费资金去向管理不明确

社会抚养费征收本应落实收支两条线,并确保全额上缴国库。上缴国库后,应作为地方财政收入的一部分,纳入地方财政预算管理,统筹用于当地各种社会管理和公共服务等支出,应用于对社会资源及国家财政投入的补偿。但现实存在的问题是,计划生育工作所需的经费是由各级地方人民政府承担,社会抚养费大部分用于与计划生育事业相关的工作[1]。有些县级政府规定所征收的社会抚养费90%归当地计生部门,却成为了工作人员的工作经费,社会抚养费也因此被一些网民戏称为“计生人员抚养费”[2],故其资金去向的管理体系有待完善。

(三)公民的生育权实际存在差异

就山东省成武县一个超生事件来说。在2017年的1月5日,村民王保华及妻子生育第三个子女,成武县卫生和计划生育局认定其违法生育,而决定对其征收社会抚养费64626元,两年后成武县卫生和计划生育局对社会抚养费进行追缴。可王保华家庭经济负担重,在被“追缴”社会抚养费后,备受煎熬,其银行存款以及其他的网络渠道财富共计22957.86元也被冻结。反观在2013年5月份,导演张艺谋涉嫌“超生”一事被闹得沸沸扬扬,最终其缴纳社会抚养费共计7487854元。对他而言,这些罚款并不是大事,在不考虑社会舆论影响的条件下,只要其能缴纳足额的社会抚养费,即使再生一个也没问题。从这两个例子可以看出,虽然在法律上人人享有平等的生育权,但是在法律外考虑到其自身经济实力,这种贫富差距确实影响了公民的实际生育权利。

二、社会抚养费产生不公平的原因分析

(一)征收标准不统一

由于各地经济发展水平不同,公民的收入之间也存在着较大差距,国家并没有明确规定社会抚养费的具体征收数额,而是由省、自治区、直辖市规定具体征收标准、确定征收数额,同时将直接征收社会抚养费的权力下放至乡镇人民政府或街道办事处。这样以来,各地政府在征收社会抚养费的实际操作中具有很大的自由裁量权,造成了各地征收标准不统一及征收额差异悬殊,征收流程也具有很大的随意性。

纵观全国,对于超生一个子女者,社会抚养费大致有四类征收标准。一是固定倍数类,即征收基数确定,以固定倍数来征收。以上海市为例,城镇居民的超生者按子女出生前一年全市居民家庭年人均可支配收入的三倍征收。二是浮动倍数类,征收基数确定,并设置一定的浮动倍数区间。以广东省为例,对于超生的夫妻双方,以当地县(市、区)上年城镇居民人均可支配收入额为基数,一次性征收三倍至六倍的社会抚养费。三是固定数额区间类,征收额有上下限制。如黑龙江城镇居民征收3-6万元,农村居民征收1-3万元。四是设置下限类,规定了征收额的最低倍数或者金额。由此可见,各地社会抚养费的征收标准不同,征收额存在差距过大的情况。有的省份最低按照按计征基数的1倍征收,而有的省份则最高按照其10倍征收,这种差异着实不小[3],切实影响了社会公平。

(二)没有建立规范的资金管理体系

1.社会抚养费收缴管理体系不健全

地方政府对于征收的考核方式不恰当。如县政府下达考核征收任务,乡镇政府有时并未根据实际超生情况来征收社会抚养费,可能出现虚开票据或是虚列计生对象困难补助支出等现象。部分征收对象因权力地位的影响而少缴甚至不缴社会抚养费;而部分征收人员把征收社会抚养费当做目的而不是手段,為了征收而征收,甚至采取偏激的手段强迫征收社会抚养费,这些都是因为社会抚养费的收缴管理体系不健全,从而导致了征收对象受到了不公平待遇[4]。

2.社会抚养费资金去向管理体系不健全

地方政府对于社会抚养费的资金去向管理不到位。地方政府用所征收的社会抚养费来弥补行政经费的不足,甚至并未将其纳入财政专户管理之中,而是坐等收支,大大影响了社会抚养费资金管理体系的规范性及科学性。许多省份的社会抚养费征收工作委托给了乡镇政府、街道办事处,而征收上来的费用有30%至40%返给了乡镇,另外一部分用于补充县计生委的人员工作经费。甚至在一些地方有80%至90%的收入都留在县级及以下计生部门,而这些收入则主要用于工作人员的激励上。这样就造成了基层计生部门为了征收而征收,在生育前视而不见,而生育后却义正言辞地征收社会抚养费,产生了基层政府与民众之间的冲突。而重要的是超生者有缴纳社会抚养费的义务,但没有承担地方政府经费的义务,从这个角度来说,资金去向确实产生了不公平。

3.缺少规范的票据及卷宗管理体系

地方政府在征收社会抚养费时没有规范使用票据。部分地方政府没有使用社会抚养费征收的专用发票,或是存在着收钱不开票、打白条的现象;部分地区并未对违法生育难征收的对象及时地更新建档、录入征收信息,并实行动态地跟踪管理;而对于征收对象,有时并未规范地整理文书,不能确保做到一案一卷,材料齐全,缴清个案年度归档,这些情况不但加强了征收工作的困难性,导致部分征收对象遗漏,也造成了不公平现象的发生。

(三)政府缺少对自身监督机制及公开公示的制度

在社会抚养费的实际征收过程中,存在着部分工作人员惰性执法、以权谋私的现象,导致出现人情案、关系案等而不能严格坚持征收标准,出现有失公平公正的行为,而导致这种现象很大的原因在于政府缺少对自身部门及工作人员的监督机制,从而给基层政府腐败行为的产生创造了条件。另一方面多年来社会抚养费的规模和相关数据一直没有比较明确清晰的公开信息,如部分政府部门并未及时将缴纳社会抚养费的人员名单及具体情况公开公示,导致了群众的疑惑甚至是不满心理。不能做到公开透明,就无法发挥群众的监督作用,而这也给计生部门提供了寻租的空间。

(四)贫富差距、社会地位不同造成了公民的生育权存在差异

生育权是公民的一项基本权利,就其本意而言是宪法赋予公民的基本人权。因而每个人享有平等的生育权,理应受到尊重和保护,这种权利更不可被剥夺。但是在现实情况下,贫富差距、社会地位不同造成了公民的生育权存在差异。陈继灵从法律公平角度研究社会抚养费,他认为经济手段对于普通工薪阶层超生有效,收入本来就少,还要缴纳高昂的社会抚养费,只会加重家庭负担,因而影响了他们的生育意愿和行为。而对于富裕阶层来说,虽然可能面临超高的社会抚养费,但这种征收手段却不能有效影响他们的生育行为,甚至出现了“有钱人花钱买命”的问题。相同的法律因为人们经济水平有所差异,而产生了不同的结果,如此便破坏了法律的平等性[5]。还有一种情况是特权阶层超生,如党政界少数人凭借手中的权力违法生育而不受处罚,这些情况在现实生活中间接影响了生育权的公平性。

三、公平征收社会抚养费的路径

(一)健全征收法规,明确征收标准

因为各地征收标准不明确,存在着较大的浮动区间,各省份之间、人与人之间存在着差异。因此各地应根据实际情况健全社会抚养费征收管理办法,考虑超生者实际的生活水平、收入及负担等,明确征收的标准,确定合理的征收数额。其中最关键的是超生者的实际收入,在征收社会抚养费时必须充分掌握违法生育者收入的真实情况,否则,就无法体现法律法规的公平性和合理性[6]。同时应缩小各省社会抚养费征收标准间的差异,统一征收标准的合理区间,实现征收标准区域间的公平。

(二)规范社会抚养费的资金管理

1.建立社会抚养费收缴管理的监督体系

因为法律授予征收机关一定的自由裁量权,同时也给基层政府腐败行为的产生创造了条件。降低本应按标准征收的费用,对国家、社会将是很大的损失,对此,应该建立健全社会抚养费收缴管理的监督体系。首先征收机关要进行自我内部监督,对于征收管理情况进行自查,严格落实好各项工作。其次需要通过立法加强对征收机关的外部监督[7],形成内外监督合力,规范征收机关的行为。最后要加强联合监管,落实纪检、监察、卫生健康等部门的工作责任,联合开展监督工作,确保社会抚养费征收管理的公平性、合法性。尤其要重点监管征收主体、对象、范围、程序、标准等方面,防止随意提高或者降低征收标准的现象发生。

2. 规范社会抚养费资金去向管理

为规范社会抚养费资金去向管理,首先应建立健全违法征收的责任机制,把计生部门征收的权力放进制度的笼子里。严格落实党政纪处分规定、收支两条线管理,落实问责追责制度,违法截留、挪用社会抚养费的行为要严格查处。其次,计生部门要公开社会抚养费去向情况,依法做好征收管理的各项工作,并使其真正落实到公民的教育、医疗保障等方面,减少公民的质疑。

3.规范社会抚养费票据及卷宗管理

各基层政府要规范票据管理,各乡镇明确专人管理,按季度核销,做到票款同行、开票到户。各乡镇设立“社会抚养费征收管理电子登记薄”,详细登记每户征收情况,做到卷宗、登记、电子档案、票据金额一致。征收社会抚养费必须全部规范立卷,引用条款准确、签字盖章齐全,无缺、漏、错项。乡镇核销票据时,须将征收卷宗一并核查,无征收卷宗的,暂缓核销票据。严禁未规范立案实施征收的行为。

(三)建立公开公示的机制

社会抚养费为地方政府提供了“寻租”的空间,导致人民对于社会抚养费的去向存在疑问,甚至是影响了对政府的信任程度。对此,政府一定要建立公开公示的制度,把所需的专用票据按照规定开好,并及时进行公开、公示。重要的是,不能仅公开省一级的信息,也要公开乡镇一级政府的信息,做到公开、透明[8],切实保障公民的知情权。所有征收案件都要做到“三级三榜”公示,即在《社会抚养费征收告知书》、《社会抚养费征收决定书》送達的当天以及社会抚养费征收专用票据出具后,在乡(镇)、村(居)、村民组三级“政务公开栏”或显目位置将有关征收内容进行张榜公布,自觉接受群众监督。

(四)加强社会抚养费征收队伍建设

加强社会抚养费征收队伍的建设,首先要增强社会抚养费执法队伍的力量,选拔素质高、能力强、有职业操守的工作人员组成廉洁的政府,提高政府的威信。其次要配备专业的执法设备,现代社会的飞速发展及网络现代化要求建立一个高效的政府,所以在征收社会抚养费过程中要有专门的人负责摄像录音,形成电子资料并进行存档,方便日后资料的提取。最后要加强工作人员培训,开展思想素质及业务能力培训,提高执法人员的业务水平,使其做到知法用法、严格执法[9]。

结语

本文主要在公平视角下,分析了社会抚养费在征收标准、资金管理、生育权方面存在的不公平现象,并运用系统研究法有针对性地提出社会抚养费的发展路径。具体来说,社会抚养费征收过程中不公平之处表现在:各地征收额差异悬殊,征收流程具有很大的随意性;其收缴管理存在差异、资金去向管理不明确;公民的生育权实际产生差异。究其原因则是社会抚养费的征收标准不统一、收缴管理以及资金去向管理体系不健全、政府缺少规范的票据及卷宗管理体系;政府缺少对自身监督机制及公开公示的制度;贫富差距、社会地位不同造成了公民的生育权存在差异。针对以上不公平现象,对于社会抚养费的发展路径探讨便具有了现实意义。对此,政府应健全征收法规,明确征收标准;建立社会抚养费收缴管理的监督体系;规范社会抚养费资金去向、票据及卷宗管理;建立公开公示的机制,保障公民的知情权;最后要加强社会抚养费征收队伍建设,使执法人员真正做到知法用法、严格执法。

社会抚养费政策是中国结合自身人口政策及国情所特有的政策,在我国计划生育工作中起到了重要的作用。因此,各级政府要本着公平的理念,结合本地实际情况,不断完善社会抚养费征收管理办法和规定。

[参考文献]

[1]杨璐、王玲.社会抚养费政策的经济公平与社会公平之辩[J]. 经济研究导刊,2013(15):3-5

[2]王琳.破既得利益才能让社会抚养费公平[N].广州日报,2014-11-26(F02)

[3]张国栋.社会抚养费差异不应过大[N].上海金融报,2017-8-4(B02)

[4]王阳.社会抚养费征收面临的困境与对策研究[D].湘潭:湘潭大学,2014:19

[5]陈继灵.论全面“二孩”背景下社会抚养费的取消[J].天水行政学院学报,2018(2):114-118

[6]董新建.社會抚养费征收管理问题研究[D].南京:南京农业大学,2008:41

[7]王阳.社会抚养费征收面临的困境与对策研究[D].湘潭:湘潭大学,2014:25

[8]郭建鹏.谁来清算巨额超生罚款[J].经济,2014(2):42-49

[9]张静. 社会抚养费征收过程中的风险与对策[J].社会视点,2016(30):231-234

(作者单位:燕山大学 公共管理学院,河北 秦皇岛 066004)

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