流域视角下京津冀水污染协同治理路径探析

(天津社会科学院 资源环境与生态研究所，天津 300191)

治水包括开发利用、治理配置、节约保护等多个环节，要善用系统思维统筹水的全过程治理，从全局角度寻求新的治理之道[1]。京津冀水污染治理，需要着眼于整个海河流域的水环境问题，三地联防、联控、联治，协同治污是海河流域建设的核心与立足点。一方面，海河流域地跨8个省区市，三地约占据流域控制面积的60%[2]，是辐射整个海河流域水生态环境质量全面改善提升的根本与关键。另一方面，错综复杂的海河水系将三地紧密联结，流域生态具有整体性、连续性、全域性，三地协同的水污染治理是流域水生态文明建设的内在要求和工作重点。海河流域血脉相连，水污染治理工作将迎来“扎实区域协同、迈向流域共治”的关键阶段。2017年2月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，强调要遵循生态系统整体性和系统性，将流域作为管理单元，提高环境保护整体成效，这是流域化治理的重要导引和良好开端。

京津冀协同发展上升为国家战略以来，已成为社会科学应用研究的热点问题。其中，海河流域水污染防治领域成果涉及水资源开发利用政策[3]、水污染治理主体结构制度[4]、污染物质排放控制标准[5]、流域水生态补偿机制[6]、水资源一体化管理[7]和水环境科技化协同治理措施[8-9]等。京津冀协同治理水污染方面的研究成果主要涉及两个方面：① 统一流域的法律条例、水污染治理规划、污染物排放标准和限值的必要性及着力点[10-11]；② 建立跨区域生态补偿机制的基本原则、补偿标准、多元主体和联合措施等[12-14]。上述研究促进了水污染防治从区域分治向协同共治的转变，但从全局角度出发、流域层面统筹，进一步加速从区域协同治理向流域全局治理的转型路径仍有待深入探析。为此，本文以流域共治理念为基础，从流域资源保障、管理机制和治理模式方面提出其实现路径，旨在解决跨区域水环境治理工作中合作不彻底的问题。

1 京津冀水污染治理进展与启示

1.1 各地分治局限性分析

20世纪以来，京津冀在海河流域内开展了河道水污染综合治理、库区网箱养鱼整治、饮用水水源地保护、湖泊湿地生态涵养和近岸海域生态修复等一系列水环境治理工程。这些工程多针对各地水系问题局部治理，缺乏全局观念和流域层面的整体规划，限制了治理效果，未能改变全流域水污染严重的现状。一方面，针对特定河段在一段时期内开展防治工作，在空间和时间上存在局部性和阶段性，流域水体整体性和长效性地改善。如北运河是海河流域典型非常规水源补给河流，是海河水环境问题的缩影。“十一五”期间，着力治理北运河水污染问题，达到消除劣Ⅴ类水质的目标，上中下游河段示范效果良好。根据2016年海河流域水资源公报数据，北运河上游水质改善明显，但中下游仍未摆脱劣Ⅴ类现状。另一方面，河流局部性、阶段性治理带来的效果局限性，在海河流域内具有普遍性，流域水质得到了一定改善，但整体的水污染问题仍然严峻。如在2016年公布的海河流域水资源公报中，北三河水系的潮白河和北运河、永定河水系的永定新河、大清河水系的大清河下游和独流减河、漳卫河水系的漳卫新河和漳卫南运河等仍为劣Ⅴ类。可见，三地局部性、阶段性治理带来治理效果的局限性和重污染的持续性。

1.2 区域协同5周年回顾

水环境问题是一个跨区域的系统性问题，打破行政区界线开展区域合作，是水环境治理的必然要求，也是保障区域水资源安全的必由之路。京津冀协同发展战略实施5 a来，三地以问题为导向紧密协作，实现了生态环保领域的率先突破。

(1) 系列成果促水资源协同保护战略框架基本形成。历数5 a来京津冀水污染协同治理的数十项成果，三地通过会议交流，签署制定系列协议、规划和方案，推动了水污染联防、联控、联治和水资源保护工作。

(2) 逐步建立突发水污染联防、联控、联治机制保障区域水质安全。京津冀制定重点流域(凤河—龙河流域)突发水环境污染事件应急预案，多次开展突发水环境污染事件联防、联控、联动工作部署和应急演练，有效预防与处置跨界水污染突发事故，为三地水环境安全提供了保障。

(3) 构建京津冀环境执法联动工作机制强化跨界水污染全面防控。三地加强联防、联查、联控力度，多次开展渔政联合执法行动和水污染防治联合督导检查工作，重击跨区域水环境违法行为，全面巩固了区域交界处水污染防控屏障。

(4) 扎实推进区域生态补偿机制促进水质明显改善。三地通过资金支持推进流域生态补偿，彻底清除了困扰津冀多年的引滦用水主要污染源，清理潘大水库、于桥水库网箱养鱼后，引滦入津考核监测断面水质均达到或好于Ⅲ类水质目标要求，部分指标已达Ⅱ类标准，引滦入津水质明显改善。

(5) 重点河湖综合整治标本兼治流域污染。京津冀多次围绕供水水质保障、排水和污水处理技术开展交流活动，持续加大海河、滦河、官厅水库和衡水湖的综合整治和生态修复力度，已落实水污染防治专项资金20.9亿元，验收了永定新河、北运河等重点河流的整治工程。

(6) 全面推行“河长制”实现水环境管理全覆盖。自2013年推行“河长制”至今，天津水质异常河道从211 km下降到34 km，综合考评优秀河道从620 km提高到了2 503 km，水环境质量得到明显改善[15]。5 a来，从预警会商到涵养水源，再到生态绿化，京津冀三地正在构建起共建共享、标本兼治的水生态保障机制，水环境治理工作取得了明显成效。

1.3 流域共治必然性选择

在三地水污染治理取得的可喜成果背后，存在三地分治在时间和空间上的局限。回顾京津冀协同的大背景下，三省市打破地域藩篱，全面落实《京津冀协同发展规划纲要》，水环境治理工作取得明显成效，三地水污染联防联控联治已建立一定的基础。然而，京津冀水系血脉相通的天然联系，决定了三地水污染防治工作需要更广泛地着眼于整个海河流域的水环境问题，水污染治理工作将迎来“扎实区域协同、迈向流域共治”的关键阶段。在国家高度重视和倡导生态文明建设的背景下，海河流域水污染治理工作将获得更加良好的政策契机。学术界也针对区域协同问题开展了一系列探讨，如何将区域协同更进一步地推向流域共治，是流域整体性水环境治理的切实需求和区域协同的发展必然。在梳理海河流域治理历程和学术热点的基础之上，剖析海河流域水资源瓶颈，探寻海河流域水污染治理路径，以及流域导向下的京津冀区域协同机制，是直面流域水环境治理整体性需求的客观需要。

2 海河流域水污染治理瓶颈剖析

2.1 资源问题

海河流域水资源短缺、水质污染严重，已难承受京津冀发展之重。

水资源短缺导致供需矛盾突出。海河流域多年平均年降水量偏小且持续衰减，从20世纪60年代的560 mm衰减至21世纪初的491 mm，降水不足导致径流匮乏[16]。同时，海河流域以全国1.3%的水资源量，承载着10%的人口和数十座大中型城市的供水任务，水资源供需矛盾突出。长期以来，河北省以牺牲涵养周期最为漫长的地下水资源为代价，补给区域内用水，并为京津提供水资源输送，2016年京津冀各地地下水供水量占比为冀(68.48%)>京(45.05%)>津(17.37%)。全国特大型和大型地下水超采区中海河流域分别占比62.5%和54.5%[17]，地下水超采导致河湖断流萎缩，流域生态基流无法保障，水污染降解条件差[18]。

水质型缺水加剧了流域水环境负担。海河流域是中国水污染最严重的流域，京津冀地区是最其主要的水污染来源[19]。2000～2016年全国劣Ⅴ类水河长占比平均值为17.5%，呈逐年下降趋势；同期海河流域劣Ⅴ类水河长占比平均值为50.1%，且一直居高不下。2017年全国和海河流域地表水劣Ⅴ类断面占比分别为8.3%和32.9%。可见，三地水环境质量整体上有一定改善，但海河流域水环境污染问题仍未得到有效解决，流域水资源面临水量和水质两方面考验。

2.2 管理问题

海河流域缺乏权威管理机构和顶层立法保障，区域统筹协调能力弱，导致工作进展缓慢。

流域管理机构权威性不足，难以实现跨区域统筹。一方面，京津冀三地利益冲突且政治地位失衡，在区域层面难以实现彻底协同。当前虽初步建立区域协同框架，但多以协商会谈、签订协议、制定方案等方式为主，合作层级较低。另一方面，三地水污染防治政策、力度以及着力点有所差距，造成各自为政和责任推诿的情况，这种“各管一段”的碎片化行政阻碍了海河流域生态文明建设的进程。

流域法规尚未统一，无法支撑一体化管理工作。一方面，海河流域水污染治理对流域完整性和跨界协同性的立法需求，与专门性的海河流域法空白和跨区域法律保障体系的缺失之间存在供需矛盾。另一方面，三地各自的水污染防治地方性法规、规章和标准，存在着诸多差异、冲突[20]。以海河流域2017年主要污染指标为例，京津冀化学需氧量(COD)、五日生化需氧量(BOD5)和总磷(TP)的排放限值如表1所示。

2.3 治理问题

海河流域水污染治理，在工程方面存在碎片化特征，在投入方面缺乏多元长效保障。

三地水污染治理碎片化，导致流域水污染形式仍然严峻。京津冀的水污染协同治理工程在流域内尚不具有普遍性，三地水环境治理和保护多为分散自治，缺乏全局观念和流域层面的整体规划。碎片化的治理工程导致治理效果具有局部性特征，使流域水质在有限的空间和时间范围内得到一定改善，但整体的水污染状况未能得到根本改变。同时，碎片化治理割裂了流域完整的水生态系统，增加了水污染协同共治的难度。

表1 京津冀污染物排放限值Tab.1 Beijing-Tianjin-Hebei water emission limit mg/L

区域水环境治理投入有限，亟需深化多元长效补偿机制。一方面，政府财政资金作为当前区域生态补偿的主要实现形式，补偿主体单薄、补偿形式单一，未统筹考虑产业、技术、人才等方面的补偿需求。另一方面，治理工程的维护、设备的运行、日常的监管等一系列长期性的持续投入是治理效果有效发挥的重要保障，而补偿期之后的长效协同路径仍有待考量。

3 流域一体化水环境管理对策

流域水污染治理应遵循流域一体化发展的根本思路。① 要统筹协调流域水资源量和水环境管理目标，从水量和水质两个方面保障流域水资源的有效性。② 要有以流域为主导的权威机构和法律保障，从根本上建立起流域利益共同体驱动下的管理机制。③ 协同发展流域一体化水污染治理模式和多元长效补偿机制，补齐流域污染治理短板并解决其资金来源问题。

3.1 统筹资源，优化流域水资源配置

为了解决海河流域水资源短缺的现状和流域发展生态化需求之间的矛盾，应严格管控空间、统筹规划资源、合理配置水量。

(1) 划定水生态保护红线，严格管控水生态空间。流域要树立底线思维和红线意识，严格并统一划定资源上线、环境底线和生态红线[16]，以红线作为区域的刚性要求，严格管控水生态空间和水环境要素。

(2) 深化发展“多规合一”，统筹流域水资源规划。自2014年开展“多规合一”试点以来，28个试点市县摸索形成了以“多合一”综合性空间规划和“一带多”引领性总体规划为主流的规划方法，为解决市县范围内各类规划“分散化”和“交叉化”的问题提供了可行的路径[21]。多规合一打破了部门壁垒，通过一张蓝图统领区域发展，行政区域治理机制日趋完善，但对于山水林田湖草等自然资源的统筹，尤其是流域一体化的发展，区域“多规合一”仍存在流域“碎片化”的弊端。环境是生命活动的载体，也是社会发展的基底。在综合考虑规划尺度和精度平衡性的基础之上，以流域一体化的水生态空间规划作为区域蓝图的基底，制定区域 “多规合一”，实现流域生态主导+区域行政主导的优势互补，为流域资源的合理利用和可持续发展奠定基础。

(3) 合理配置水资源量，动态调整水量平衡。① 三地应在符合流域资源规划的基础之上，立足本地水源，充分利用非常规水源，实现一水多用、多水联调、循环利用。并从流域全局最优出发，以京津冀协同带动海河流域内其他省区市，开展流域大尺度水资源优化配置，合理统筹流域内的当地水、外调水、再生水、循环水等多种水资源量，协调经济、社会、生态等部门的用水需求。② 应运用动态规划思路，不断调整各部门用水满足程度和水资源配置效果，维持生态资源系统与社会经济系统之间物质、能量、信息和价值的交换与传递相互协调、不断发展的动态平衡。充分考虑并尽量保障流域生态环境用水需求，可将流域作为单独用水户，合理抑制各部门需求、分质分类供水并加强节水，实现流域生态用水保障，提高流域水资源利用效率和水环境承载能力。

3.2 明确目标，评估流域水环境需求

针对河道基流不足和水体功能退化等对水资源有效性的考验，可从区域达标、流域提标、统筹量质和因地制宜4个方面协同制定流域水环境目标。

(1) 区域达标。① 应严格控制区域水体达到水功能区划目标；② 针对排污多和水质差但未被纳入水功能区划的支流，应补充、完善其水质考核目标。

(2) 流域提标。京津冀在严格控制区域水环境达到现有标准的基础上，要充分考虑流域全局的生态诉求，制定更为严格的水量、水质目标，联防局部达标但流域负荷过重的现象，保证流域的流动性和自净能力。

(3) 统筹量质。河流生态系统的稳定，有赖于水体水量和水质两方面功能的发挥，以及水生生物链的循环往复。鉴于海河流域现阶段近1/3为劣Ⅴ类水体，其流域水环境目标在近期应在水质达标的基础上充分考虑河流的水量需求。水质指标包括物理性、化学性和生物性水质指标。水量作为发挥河流功能的最基本指标，其内涵应包括动态和静态两个方面。动态水量不仅包含平面二维空间上的水流运动，还应包含垂向空间上的水体交换；前者可用流量和流速等指标表达，后者可采用水域面积、集水面积和下渗系数反应蒸发、径流和下渗过程的影响。而静态水量对于有景观和调蓄需求的城市河流则尤为重要，可采用水深和可蓄水量表征。随着海河流域水体功能的逐步恢复，在远期应纳入水生植物、水生动物及微生物群落等水生生物的构成和多样性等指标。

(4) 因地制宜。基于城市化理论和二元水循环原理，从流域区域双重角度出发，结合不同地区经济社会发展情况、资源环境现状和功能定位等因素，制定差别化、针对性强的水环境管控目标。自然河道区域以保障水生生物栖息地，兼顾城市化干扰流域流量和水质双重需求的特点，界定水环境目标；城市高度干扰区控制关键节点流量、区域景观水位和环境功能区划水质目标。

3.3 升级机构，重塑流域管理机制

针对水环境管理中的跨区域利益冲突，需要高层级权威机构统筹流域利益；需要合理的协作机制解决 “条块分割”；在此基础上，应深化发展干支流上下游河湖长交流合作机制，形成流域河湖长网络体系，保障顶层设计的终端落实(见图1)。

(1) 需升级其组织机构，可采取中央派出机构+领导小组的形式。随着机构改革的不断深化，海河流域的管理职能分配逐步归顺清晰。根据党的十九大和十九届三中全会部署，海河流域以“质”为核心的生态环境保护工作归口于生态环境部，以“量”为核心的水资源保护工作归口于水利部，由其派出机构水利部海河水利委员会(以下简称“海委”)直接负责。海河流域“量”“质”问题突出，且地处首都经济圈，地方政府层面难以彻底协同，海委的跨区域协调统筹能力亦有限，因此，亟需高规格权威机构协调流域水资源工作，且需中央层面领导小组根本解决流域“量”“质”统筹。为此，可参照国务院三峡工程建设委员会和国务院南水北调工程建设委员会，将海委升级为中央派出机构海河流域委员会，在必要阶段由中央直属统筹。地方政府主要领导是委员会的成员，可首批纳入北京、天津、河北三地，继而逐步纳入山西、山东、河南、内蒙古和辽宁等地。在此基础上，可借鉴京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的积极成效，由国务院成立海河流域水污染防治领导小组，统领海河流域水资源与生态环境的治理工作。

(2) 需升级其协作机制，完善决策、执行、协调、考核体系。① 政策问题提出后，由领导小组汇同生态环境部和海河流域委员会制定政策议案；由海河流域委员会和各地政府讨论政策议案，地方政府领导在流域水务决策中具有平等参与决策的权力。② 各地政府也是上述规划、法规和政策的执行者，负责会同相关部门对目标和任务进行细化分解，并纳入地区或部门的工作计划中[21]。③ 海河流域委员会下设工作部门负责各地之间的衔接工作，指导、协调、监督地方政府执行法规、政策和规划的情况；各省市负责其辖区内各部门之间的衔接工作，协调地方各涉水部门的权责关系。④ 各省市落实其辖区内的部门考核责任制，海河流域委员会负责各省市的工作考核，并按一定比例纳入各省市互评结果，领导小组最终确定考核结果，该考核结果将影响相关官员的晋升和中央资金在各地区之间的分配。

(3) 需升级其落实体系，可整合发展流域河湖长网络。海河流域全面推行河长制、湖长制以来，京津冀全面出台工作方案，海委暗访督察持续推进工作落实，现三地各级行政区已逐级建立多级树状河长体系，有效保障属地行政领导责任制及水环境管理工作落到实处。但各级行政区的河湖长制体系存在跨界管理协同壁垒，因此，应充分考虑流域的自然属性，从其水系拓扑结构出发，进一步建立干支流、上下游的河湖长交流合作机制，形成海河流域委员会统领的流域河湖长网络，进而补齐水环境管理跨界协同障碍的短板。

图1 水利部海河水利委员会升级模式Fig.1 Upgrade mode of Haihe Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources

3.4 流域立法，健全流域约束机制

针对海河流域立法缺失和不统一的问题，要从顶层立法、体系统一和市场化的法律层面，建立法律保障机制。

(1) 顶层立法。针对三地立法冲突带来的负外部性转移问题，亟需建立流域顶层实体法立法，指导划分权责、统一标准和协同治理等。① 可借鉴《淮河流域水污染防治暂行条例》，制定海河流域的综合性法律，确定流域规划的法定地位及其编制、审批与实施主体；确定海河流域委员会的法定地位及其组成方式、职能与协调程序，及与地方政府的权责划分等[22]，并以专章的形式对跨区政府协作治污的内容、形式、机制等做出规定[23]。② 通过程序法保障其施行，可在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中就重点流域污染案件的管辖、适用的审判程序等问题作出规定[24]。

(2) 全过程法制统一化。① 可借鉴长江、黄河、珠江的立法、规范、协议、契约等形式，形成一套海河流域协同治理准则和依据，如《京津冀及周边地区落实水污染防治行动计划实施细则》。② 针对不同区域功能定位和产业结构侧重下三地水环境现状和水污染治理的不平衡性，应在流域内统一划定重点控污区域、统一设置污染物限排标准、统一实施环境准入和退出机制，并实行统一的违法处罚标准，完善水环境协同治理从源头、过程到结果的相关法律法规，最大程度遏止水污染空间溢出效应[25]。

(3) 健全水资源利用市场化和水环境责任社会化的法律机制。如通过建立制度导向的水资源有偿使用、排污权交易、水权赋权-交易-补偿-监管框架体系[26]，以及环境损害保险、环境基金、环境补偿等一系列法律制度，将协同治理水污染的社会共识转变成法律意志。

3.5 联控联治，发展流域一体化水污染治理模式

针对京津冀水系治理局部性和碎片化问题，三地应始终贯穿全局最优理念。在流域化治理理念指导下，通过重点整治、排污优化和改善提升，联控、联治水污染。

(1) 重点整治。采用“问题识别+影响评估+整体规划+重点整治”模式，逐步治理流域重污染河段。① 打破区域界线，在全流域内开展监测评估，识别水污染问题的关键节点及其严重性，进行污染分区，依污染严重程度逐步纳入治理规划；② 充分考虑河流连通性和动态性特征，评估关键节点的影响范围及其程度，优先重点整治对流域影响范围广泛的关键河段；③ 针对关键节点和关键河段，从流域全局最优出发，整体规划水污染治理工作；④ 京津冀地区服从并承担区域局部治理工作，协同治理上下游密切联系的相关河流。

(2) 排污优化。采取流域排污优化-集中净化-逐步提标的治理措施，逐步降低流域污染源排放。① 在现有技术和标准下，可从流域出发，通过开展重点污染源的排污口优化来重构污染物质的时空分布格局，一定程度上缓解污染集中区域的水体功能丧失问题；② 对于超过水体自净能力的纳污河段，通过污水处理厂联合湿地等生态措施集中深度净化；③ 根据流域污染物质总量控制原则，逐步提高污水排放标准，并设置一定的过渡期，循序渐进地将污染负荷控制在流域水环境可承载范围之内。此外，对于具有空间分散性和时间随机性特征的农业面源污染和生活污水，在管网收集集中处理的基础上，通过技术革新和理念宣传手段从源头上减少污染物质排放量至关重要。

(3) 改善提升。① 依控制点源-调控河段-优化水系的思路，建立流域水环境质量点-线-面逐步改善机制。即从源头控制点源污染负荷入河；结合污水处理厂、湿地等，将污染物质消纳于有限的传播路径中；针对高度城市化的强人工干扰流域，恢复天然水系，优化人工河道和闸坝等水利工程布局，降低水流与污染物质阻滞带来的水体恶化的风险，逐步改善流域水环境质量。② 构建宏观配置-中观调控-微观改善的流域水环境多层面逐级提升机制。即通过宏观配置流域水资源，保障流域水量需求；通过中观调控河湖水系，优化水量水质时空分布；通过微观重塑局部水生境，改善河段水生态，进而提升流域水环境质量。

3.6 多元参与，深化流域补偿机制

针对流域治理中资金投入的一元化和时效性问题，应重新审视并发挥水资源的价值，建立跨区补偿共识，深化多元长效补偿机制。

(1) 三地应重新审视水生态资源的价值。① 通过宣教水资源的短缺、水污染的高危害及其治理的高成本，唤起民众对水资源价值的充分重视；② 通过基于市场导向的水资源成本核算和基于流域水环境承载能力导向的纳污总量核算，建立起对水资源价值的理性认识，从而为海河流域水污染治理建立起稳定的合作基础。

(2) 三地应建立起水生态维度的利益共同体。由于区域间不同的功能定位及其在流域内的干支流和上下游的位置关系，导致三地对水环境及其污染治理的投入和收益存在不平衡，即水生态资源的外部性特征。因此，跨区域的流域治理合作的关键是实现流域内区域间合理的生态补偿。三地应按照“污染者付费、受益者补偿”的原则，以跨界断面水质和水量考核指标为依据，提高奖罚标准，推进生态补偿深度落实。

(3) 三地需拓展多元长效合作机制。在传统的财政转移、市场分配和搭建平台等方式的基础上，将协同解决生态贫困问题纳入生态补偿机制，合理确定分水量和水质的跨省直接补偿标准，适当放宽直接补偿资金的使用范围，建立“政府主导+企业主责+社会组织共担+个人积极参与”的多元化补偿主体，形成“政府财政资金补偿+产业扶持+技术援助+人才支持+就业培训”的多元化补偿方式[6]，完善跨区域合作的多元长效生态补偿机制。

4 结 语

流域的脉络记载着社会发展的历史与变迁，海河流域血脉相连，京津冀水污染治理，需要更广泛的着眼于整个海河流域的水环境问题，三地联防、联控、联治水污染，协同保护水资源是海河流域建设的核心与立足点，要从全局角度寻求新的治理之道，水资源保护和水污染治理工作迎来“扎实区域协同、迈向流域共治”的关键阶段。针对海河流域水资源保护工作的瓶颈和区域协同的不彻底性，提出了流域一体化理念下的水污染防治路径，即从统筹配置水资源量、制定流域水环境目标、重塑流域管理机构、确立统一流域法体系、发展一体化治理模式、深化多元长效补偿机制6个方面，建立流域化资源保障、管理机制和治理模式。上述流域一体化理念和实现路径，可为海河及类似涉及跨区域水环境治理流域的管理决策者提供参考与借鉴。