住房限购政策、地方债务的关系研究

关涛 张蕊

摘要：在对住房限购政策的各种批评中，最为尖锐的批评之一是限购政策要么带来了政府债务急剧增长，要么导致了一个城市基本建设投资的缓慢发展。利用相关数据，发现限购政策的实施和地方债务增长存在显著的正相关，而限购政策和地方基本建设投资存在显著负相关。然而，理论分析表明，限购政策并不是地方债务增长和城市基本建设投资趋缓的原因，对土地出让金的错误使用和不受约束的政府投资，才是症结所在。限购政策恰恰为地方政府改变“土地财政”提供了最佳机会。

关键词：限购政策;地方债务;基本建设投资

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）09-0030-35 收稿日期：2019-07-30

1背景

住房限购政策，是指对住房购买资格和数量进行限制。全国各个城市实行的限购政策各有不同，但基本思路是：城市户籍人口，以家庭为单位，最多可以购买两套住房;外地户籍（含境外人士）以家庭为单位，在满足社保要求（交纳社保达到了一定年限）和婚姻状况要求（必须已婚）的情况下，最多只能购买一套住房。

我国住房限购政策的实施可以追溯到2010年。2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只能新购一套商品房”。2010年9月29日“国五条”出台后，累计有上海、广州、天津、南京、杭州等16个城市推出限购政策。至2011年12月，共有48个城市出台了限购令。

到2014年第二季度，在地方债务不断增长、城市建设停滞的呼声之下，很多城市逐渐放弃了限购政策。到2014年第四季度，除了北京、上海、广州、深圳四个城市之外，其他城市都取消了限购。

限购政策的取消带来了房价的飞涨。从2014年第四季度到2017年第二季度，全国的很多城市房价的涨幅都超过75%。

面对飞涨的房价，在国务院的一再敦促下，到2017年第三季度，绝大部分城市恢复了限购政策。从2018年下半年开始，地方债务的问题屡屡亮起红灯。与之伴随的是，很多城市的大型市政项目（如地铁）被纷纷叫停。

2文献综述

在国内的研究方面，王敏和黄滢（2011）通过假定房地产市场是一个完全竞争市场，构建一个动态的房地产市场局部均衡模型，从房地产供给层面研究了限购政策对房价的影响。研究结果表明，限购政策能够降低房价，但影响有限，市场会呈现“价高量低”的局面。乔坤元（2012）通过对我国70个大中城市2009年3月到2011年12月的面板数据利用倍差法测算了2011年限购令对房价和房地产交易量的影响。结果显示，与未实施限购令的城市相比，实施限购令的城市房价下降的更多，而交易量升高的更多。刘江涛等（2012）在理论上建立两期住房市场模型，通过模拟发现，限购政策能够通过影响住房消费需求，进而降低住房价格，而且政策的效果受到消费需求的缩减、开发商跨期供给的成本及预期等因素制约;张德荣和郑晓婷（2013）利用70个大中城市的数据，采用动态面板GMM方法对2010-2011年限购政策的作用效果进行实证分析，研究结果表明，相比地域限购政策，户籍限购政策在抑制房价上涨中更有效。邓柏峻等（2014）利用2008-2013年55个城市的季度数据进行双重差分法估计，得到的基本结论是：限购政策具有良好的调控效果，可以有效抑制房价的上涨，但限购政策具有一定的时滞性。

而国外文献更关注土地财政与地方发展的关系，其中Wong和Bhattasali（2003）、Zhang和Martinex-Vazquez（2003）认为20世纪90年代初的改革增加了中央政府的税收收入，牺牲了省级和地方政府。然而，他们没有改变地方政府的支出义务，也没有减轻地方政府投资基础设施和促进经济增长的压力。Yang和Wu（1996）、Liu（2005）通過研究发现土地交易作为地方政府收入的主要来源，在华东地区尤为明显，尤其是江苏省和浙江省以及直辖市北京和天津，相关收入与预算相当，有时超过预算。在许多司法管辖区，土地运输费占城市基础设施融资所需资金的80%-100%，有助于促进城市扩张。

通过以上文献可以看到，大多学者认为限购政策能够降低房价，抑制房地产市场发展;而土地出让金作为财政收入的重要部分，是城市基础设施建设的重要来源，影响着城市的发展速度。

3住房限购政策、地方债务和城市基本建设投资：基本的分析框架

理论上，限购政策直接影响房地产需求，造成住房有效需求下降，使房地产市场降温。房地产价格下降会影响到土地市场，进而地价上涨也会趋缓或停滞，乃至流拍现象的出现，最终导致土地出让金收入的急剧锐减。

如果土地出让金是地方财政收入的重要来源，土地出让金收入的锐减则会导致地方财政收入的锐减。如果在限购政策实施前，政府又把大部分的财政收人投入到城市基本设施的建设，那么限购政策的实施会使地方政府面临着以下三种困境：

（1）政府继续拓展城市基础设施建设来维持城市发展，但政府的债务继续增长;

（2）政府债务不增长，这意味着政府将减少城市基础设施建设，城市发展将会受到极大的限制;

（3）政府债务增长和城市发展受限同步，若政府过度依赖于土地财政、缺少或缺失其他财政收入来源，将会导致政府财政负担加重，但同时城市发展也会受到极大限制甚至停滞不前。

4实证数据

自2011年限购政策推行以来，多地的地方债务不断增加，以至于政府开始给限购政策“松绑”甚至取消限购。相关机构撰写的报告显示，截至2017年11月末，全国地方政府债务余额165944亿元。2018年到期的政府债券8400亿，到期规模比2017年增加2.5倍。受房地产调控影响，南京与甘肃两地的政府公共财政收入累计同比增速17年以来皆在低位运行，政府财政收入增长缺乏动力，2018年财政收入增速也将放慢。除了南京和兰州，很多地方财政压力较大。根据财政部的决算公告，截至2016年末，全国的总负债率为36.7%，贵州、青海、云南、辽宁、海南和宁夏的负债率超过全国平均水平。另外，天津、山西和广西负债率增长较快，增速分别为29.2%、13.1%和12.9%。而江苏债务高达10915.35亿元，成为首个破万亿元的省份，同时江苏的财政收入也存在大幅下滑。

另一方面，在地方债务增长不明显的地方，限购令出台之后也出现了城市拓展速度变慢的现象。以福州、大连、南宁、合肥四市为例，分别从2010年10月、2010年10月、2011年2月、2011年3月开始实施限购，其中合肥和南宁限购政策在2014年出现“松绑”的情况。地区固定资产投资额的增长情况可以在一定程度上说明一个地方城市拓展的速度快慢，因此通过固定资产投资的数据分析，可以看到在2011年各地限购令落实之后，这四个城市的固定资产投资增长率显著下降，而合肥和南宁在2014年限贷放松之后，增长率下降趋势迅速扭转，充分说明限购政策限制了部分城市的拓展速度。

可以看到，相关数据支持了上述理论分析，即限购政策和政府债务有着明显的正相关关系;限购政策和城市建设投资增速有着显著的负相关关系。我们是否可以由此得出结论：限购政策是导致地方债务急剧增长和城市建设停滞的根本原因？为了回答这一问题，我们首先对“土地财政”这一现状进行分析。

5当前的“土地财政”现状是否合理

5.1正本清源：政府土地出让金应该用来做什么

土地出让金应该做什么？为了回答这一问题，我们需要参考国际上发达国家的经验。在国际上主要的发达国家，其基本的土地制度是“私有制”。在土地私有的情况下，“土地出让金”的概念是不存在的，存在的是转让土地的收益。转让土地的收益又分为两个部分：一部分以税收的形式交给政府;另一部分（税后部分）属于个人所有。

归国家所有的部分，征得的税收会按照国家财政支出规划调控统一调配，而对于归私人所有的部分，会按照自己家庭偏好进行消费。不管从以上哪个角度分析，土地收入都没有完全投入到城市建设上，而是一个多元化的支出;按此思路，我国土地出让金也不会完全投人到城市基础设施建设上，而应当按照重要程度合理地分配到各种公共开支上。具体来说，土地出让金应该根据重要程度、缺口情况和其他因素，在如下公共开支上进行合理的分配：

（1）教育开支。中国的教育开支占GDP的比例，在全世界范围内，一直是比较低的。

（2）医疗开支。重大疾病的高发病率、医疗价格的快速上涨，无论城市还是农村，因病返贫的例子不胜枚举。

（3）养老开支。中国养老金的巨大缺口，已经引起了世界的关注。

（4）社会救助开支。中国的社会救助体系发展缓慢，重要原因是经费不足。

（5）城市基础建设开支。关系到千家万户的基本生活。

（6）其他关系到国计民生的开支。

如果地方政府一味追求政绩，把全部或者大部分土地出让金投入到城市基本建设投资上，无论是从公平的角度，还是从社会基本福利的角度，都是不合理的。

5.2土地出让金全部或大部分投人到基本建设上：违背效率原则

把全部的土地出让金投入到城市基本假设上，从经济学的角度来看，是否合理呢？

根据经济学上的边际效益理论，土地出让金若全部投到基础设施建设上，会导致边际收益递减。当可变要素与固定要素的配合比例恰当时，边际产量达到最大。如果再继续增加可变要素投入量，由于其他要素的数量是固定的，可变要素就相对过多，于是边际产量就必然递减。在其他条件不变的前提下，增加城市基础建设的投入，在城市基础设施建设的初级阶段，随着投入资金的增加，城市建设投入的收益也在一点点累加，当此项投入数量增加到一定程度以后，再增加此项投资所带来的效益是边际递减的。

5.3“土地财政”所带来的风险

“土地财政”政策损害了社会公平和社会福利，同时也违背了经济发展的效率原则。除此之外，“土地财政”还不断酝酿着各种风险，包括直接风险和间接风险。

（1）直接风险包括经济和社会风险。经济风险取决于两方面：一是政府能否不过度投放土地就能取得足额稳定收入;二是对土地收入的依赖度。土地财政收入具有不可持续性，此项风险具体表现为在限购政策之前存在的土地过量供给及浪费现象严重，土地抵押融资规模失控导致债务违约、金融风险;在限购政策之后土地出让金缩减，导致地方政府面临的财政收支严重不平衡的现象。社会风险主要指征地和土地出让引发社会矛盾，导致城乡发展利益不公、土地产权主体“代际”不公，地方政府“届际”不公，并存在寻租风险。

（2）间接风险主要指生态环境风险。土地开发涉及到生态问题，政府在土地出让过程中，往往仅考虑其经济价值，忽略其整体适用性、稳定性和可持续性。而政府过度依赖于土地出让金作为财政支出的来源，极易导致在巨大经济利益驱动下的过度开发，涉及社会治理、生态保护等复杂问题。

6“限购政策”并不是导致地方债务增长和城市建设停滞的根本原因

前面指出，无论是从理论还是从数据上看，限购政策似乎都是導致地方债务增长和城市建设停滞的原因。但是，前述分析表明：地方财政过分依赖于土地出让金是不合理的，靠巨额的土地出让金来维持一个城市基本建设，是更加不合理的。由此可以得出一个自然的结论：把地方债务增长和城市建设停滞归咎于限购政策，也是不合理的。

若限购政策是地方债务增加的原因，则存在两个成立前提：

第一，地方政府热衷于城市建设，没有量人为出，使得城市建设的速度远远超出它的合理水平。为什么地方政府热衷于城市建设，而对教育、医疗、养老、社会救助等同等重要甚至更为重要的公共事务却没有同等的兴趣呢？答案也非常明显：因为城市建设更容易突显政绩，是衡量政绩的最为显著指标。

第二，政府把土地主让金的全部或者大部分，都投入到了城市建设上。城市建设需要财政支持，而地方财政又过多依赖于土地出让金。一旦失去土地出让金的来源，政府财政收入就难以支撑地方支出。此时，政府要么以债务不断增加为代价来维持城市发展，要么让城市发展降速，乃至停滞。

以上两个前提之所以存在，根本原因是政府的财政权力（财政收入的使用和分配的权力）不受约束。

如果政府在进行城市建设时能够量人为出，政府的财政不是如此依赖于土地出让金，住房限购政策当然导致地方债务的快速增加，或者是城市建设的停止。

由此看来，地方政府债务增加的根本原因是：地方政府好大喜功、一味追求政绩，而其财政权力又不被约束。在此情况下，即便没有限购政策，地方政府不考虑现实条件、一味追求政绩的弊病也会使得政府债务不断积累。因此，不能将地方债务的增长归咎于住房限购政策。住房限购政策并不是地方债务增长的罪魁祸首，它只是让政府在财政权力方面的固有问题——权力不受限制——显现出来。实际上，限购政策的推出，恰恰为各个地方政府改变现有的财政思路提供了条件。

7政策建议

7.1限制地方政府的权力，规范地方政府负债行为

地方政府的权力不受约束是地方债务增加的源头，应当加以约束。地方政府不能大刀阔斧地进行城市建设，应当立足于地方发展的实际情况，有规划、分步骤地进行城市基础设施建设投资，避免脱离实际情况的“大跃进”式发展。同时应当规范财政担保行为，建立地方政府融资约束机制，控制政府融资平台的信用风险。对于不同地方的地方政府，应结合其财政实力，对地方政府的负债率、融资额度要有一个限额，从而达到控制地方政府负债总量、约束其财政担保行为的效果。

7.2健全地方财政公示机制

当前地方政府的财政收支具体流向并没有得到公示和监督，地方政府和民众、银行等金融机构之间的信息不对称情况普遍存在。地方政府应当仿照上市公司财务报告制度，构建相应的政府财务报告体系，促使政府及平台资产负债状况阳光化。使地方土地财政收入的获取和流向都能接受大众监督，避免无节制地使用。同时，由于地方政府往往会通过单一融资渠道、多家银行机构获取信贷支持，形成“多头融资、多头授信”的格局，使得地方政府可以获得高于其资质条件的信贷，但是银行却无从获取地方政府的总体负债和财政担保等相关信息，造成地方政府过度负债的情况。

7.3拓展地方政府融资渠道

首先，地方政府可以参照国外地方政府的融资方式，进行多元化融资。比如通过发行地方债券的方式，根据不同的信用基础、债券用途、发行主体，发行不同種类的债券。其次，地方政府可以建立以土地使用权为资产的资产池，进行资产证券化，发行土地使用权抵押债券，以出租土地的租金或转让收益作为还本付息的经济来源。利用资产池的思路，可将升值空间较大的优质土地和相对价值稍低劣等土地一并注入资产池，发行优先级和次级抵押债券，以此来增强地方政府的融资能力。同时，应建立起地方政府融资平台和专业金融机构合作的模式，利用金融机构的专业化运作，将地方政府融资平台的贷款打包转让或者资产证券化，使资产的流动性得到大幅提高。