我国地下空间开发利用的问题及规划建议

王昊 焦艳丽

长春市城乡规划设计研究院

摘要：地下空间是指地表以下的空间资源，具有恒温恒湿的特点，对于冬季寒冷漫长的高纬度寒地城市来说，地下空间能够为市民提供温暖舒适的活动场所。近年来随着经济不断发展，寒地城市对空间的需求也使地下空间呈现出了极大的发展潜力。本文将从寒地城市地下空间开发利用的管理问题入手，借鉴国内外案例，提出我国地下空间未来开发利用的相关规划建议。

关键词：地下空间;规划建议

一、地下空间概述

国家在自1997年12月1日起施行的《城市地下空间开发利用管理规定》（建设部第58号令）中明确了城市建设过程中地下空间的具体概念：“城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间。”地下空间具有可开发性、不可逆性、易连通性等自身特征。目前国内外对地下空间的应用主要包含地下交通、地下市政、地下公共服务、地下商业、地下物流、地下防灾等六大功能。

二、地下空间面临的问题

地下空间作为一个庞大的系统工程，涉及到规划、建设、开发、权属、运营、维护等多方面的内容，通过一系列法律、法规对地下空间进行规划、建设等方面的管理显得更加重要。但是，我国一些城市目前在地下空间管理在规划、机制、权属、信息化等方面的条块分割管理现状明显，容易引发地下空间布局不合理、利用水平低、安全隐患凸显等问题。其中主要的问题如下：

（一）规划编制体系不完善

在对地下空间的开发利用过程中，地下空间的规划编制是核心，目前国内暂无地下空间规划编制办法的相关内容，导致部分城市地下空间规划编制体系尚未健全，地下空间规划还没有成为本市总体规划和控制性详细规划的强制性内容，竖向分层、横向连通等基本要求没有成为法定原则，不利于有效发挥规划在地下空间开发利用过程中的引导和规范作用。

（二）职责分工不清晰

相关部门在地下空间开发利用过程中的职责和权限不明确，地下空间建成后使用的管理责任不清晰，容易引发政府部门之间或政府与社会间的矛盾和问题。

（三）土地出讓制度针对性弱

地下空间建设用地使用权出让制度不完善。本市地上建设用地使用权供应制度已形成比较完善的体系，但地下空间建设用地使用权的出让制度仍然存在着针对性不强的问题。如土地使用权出让金方面，对单建地下空间和结建地下空间采取了相同的出让标准。

（四）产权关系不明确

地下建筑物、构筑物的产权关系不明确，在开发利用过程中未能体现出“谁投资、谁受益”的原则，从而影响了投资者的积极性。

（五）信息数据不对称

目前地下空间的相关信息数据都分散在各个相关部门，缺少统筹和整合，在地下空间规划编制和地下空间开发、利用和管理过程中容易出现不对称的现象。

三、国内外地下空间案例借鉴

（一）日本——依托完善的法律体系管控地下空间开发利用

日本对地下空间的大规模开发利用的前提是其科学合理的管理体制。目前日本的地下空间由国土交通省进行综合统一管理，并有着全球最为完善的地下空间法律体系，包含基本民事法、综合法律、单项法律、配套辅助法律等内容。在这些法律法规中划分了地下空间深度范围并分层确立地下空间权属;确定了由政府监督和民间自管的地下空间管理模式;重视安全、统筹和人性化设计的发展策略;强调围绕地铁站点进行周边统一开发的基本要求。

（二）加拿大蒙特利尔——通过规划来引领寒地城市地下空间的开发建设

蒙特利尔非常重视地下空间规划，先后开展了五次地下空间规划的编制工作。政府在规划中提出了区划措施，将地下步行网络纳入城市发展战略，作为城市整体规划的一部分进行深入研究，业主自发建立了土地有所有者联合会，负责与政府沟通地下空间开发建设事宜。政府在管理过程中也非常重视地块之间的连通，通过步行网络实现地上地下一体化，充分发挥土地价值;重视公共空间品质，公共领域下方以人行通道为主，较少商业开发，并设立艺术专项资金，在项目预算中确定1%作为地下空间艺术设计费用;将地铁确定为“地下城”的总体格局，政府让地铁线在空地、路面较窄的街道下穿过，缩短地铁站之间的距离，既方便了步行连接又能带动周边土地的发展。

（三）上海——利用地下空间信息管理平台辅助开发建设

在大规模地下空间建设过程中，地下空间的信息管理功不可没。上海非常重视地下空间的信息管理，1998年已经开展了信息管理工作，2007年进行了全市层面的地下空间普查，成为全国唯一完成此项工作的城市。目前上海市已经完成地下空间基础信息平台的建设，实现信息管理、信息共享应用、三维模拟、管线维护等要求，同时还加入全市工程地质信息、地下构筑物三维系统等板块，信息化管理及辅助应用日趋成熟。

四、地下空间的规划建议

（一）地下空间的生长轨道化

参考国内外案例，我国城市内部地下空间可以地铁线网作为基本发展骨架，并将地铁站点及其周边区域作为地下空间开发利用的源头，在围绕各站点打造立体的公共换乘空间，为市民提供更加快速便捷的公共交通系统的基础上，引入成熟的联合开发机制，尝试多主体共同开发，统筹考虑投资建设成本及未来长期的回报收益，实现地下空间开发建设效益的可持续发展。

（二）地下空间的布局网络化

建议未来对各类地下空间进行系统的整合，并坚持合理分类、便捷连通的原则。全市层面通过地铁线网的连接，构建出科学合理的“点+线+面”的网络化地下空间体系。同时，位于城市重点区域的地下空间建议将地下通道、交通集散空间等公共部分与地体站点进行连接，形成网络化的地下步行系统。

（三）地下空间的功能复合化

建议在地下空间的开发利用过程中坚持“开发高密度、环境高品质、运转高效率”的原则，注重地下空间功能的复合利用，充分考虑地上地下空间的协调需求，提高地下空间的开发利用效率，实现地下空间的可持续发展。

（四）地下空间的管理法制化

地下空间需要完善的政策法规作为发展保障，而目前国家及地方的相关政策法规仍然不够完善，使得地下空间建设缺少相应的技术标准和法规依据。因此，建议各市应通过率先制定地方性的法规及标准来引导地下空间的建设，为地下空间的发展提供支撑和保障。

五、结语：

地铁的开工标志着城市的地下空间建设已经正式拉开序幕，城市即将迎来地下空间的发展机遇期。因此，科学合理的开发利用地下空间资源不仅能够缓解城市自身问题、突出城市特色，更是进一步落实建设绿色宜居城市的有效措施，未来也将促进我国城市更快更好的发展。

参考文献：

[1]齐康，城市地下空间发展[J]，建筑与文化，2017（01）.

[2]刘俊;罗捷，城市地下空间开发利用存在的问题与对策研究[J]，四川建筑，2015（05）.

[3]朱合华、丁文其、乔亚飞、王昕、韩传峰、张冬梅、李晓军，简析我国城市地下空间开发利用的问题与挑战，地学前缘[J]，2019（3）.

作者简介：王昊（1983-）、男、工程师、硕士、地下空间规划和设计。

焦艳丽（1983-）、女、工程师、硕士、城市规划。